城市化是走出三农困境的唯一出路

全国人大代表、清华大学教授蔡继明。受访者供图

　　人物名片

蔡继明

现任清华大学政治经济学研究中心主任，清华大学社会科学学院责任教授，博士生导师。民进中央常委，民进中央经济委员会主任。曾任第九届、十届、十一届全国政协委员，第十二、十三届全国人民代表大会代表。

对于清华大学教授蔡继明来说，土地制度改革是过去二十余年里，他最为关注的议题之一。曾任三届政协委员、两届人大代表，每年两会期间，他都会针对土地问题建言献策，被称为“土地代表”。

2020年1月1日起，新修订的《土地管理法》正式施行，蔡继明身体力行推动多年的土地制度改革有了新的突破，其中允许农村集体经营性建设用地入市曾引发热议。在蔡继明看来，这是打破了此前政府对城市建设用地的独家卖方垄断。

然而对蔡继明而言，推动土地制度改革还在路上。“这次土地管理法修订，与中共十八届三中全会以来党中央国务院有关土地制度改革的一系列重要文件的要求以及我国经济和社会发展的迫切需要还有较大的差距。”

蔡继明称，土地制度改革依然任重道远，他坚信城市化是走出三农困境的唯一出路，期待市场能真正对土地资源配置起决定性作用，真正让农村的土地盘活，实现乡村振兴。

　　谈土地制度改革

呼吁土地资源配置市场化

南都：作为“土地代表”，你一直致力于推动土地改革，过去这么多年，有哪些建议是曾经被采纳的？

蔡继明：2013年中共十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用，针对相关部门流行的一种观点“土地资源配置不能由市场决定，而应该由规划和用途管制决定”，我曾多次发表文章和提出建议，强调土地资源的配置不能例外，同样要由市场起决定性作用。最近，中共中央国务院发布了《关于构建更加完善的要素配置市场化体制机制的意见》和《新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，土地要素配置的市场化被列为五大要素之首，这无疑是对前述“土地资源例外论”的一个彻底否定。

南都：你一直在坚持做这件事的动力是什么？

蔡继明：土地问题既是经济学者本应特别关注的经济问题，也是一个民主党派成员和政协委员参政议政、人大代表履职尽责参与立法修法理应聚焦的社会问题。我从“土地委员”到“土地代表”，20多年来一直在各地考察调研并为土地制度改革鼓与呼，是因为我坚信：城市化是走出三农困境的唯一出路，而只有实现城乡土地产权的同权化和土地资源配置的市场化，才能增加农民的财产收入从而形成农村脱贫的长效机制，在加快城市化进程的同时实现农户土地的规模经营，从而为乡村振兴和农业现代化创造条件，最终实现城乡融合发展。

　　谈新修《土地管理法》

对征地范围做出明确规定

南都：新修订的《土地管理法》于今年1月1日开始实施，这部新修后的《土地管理法》有哪些突破？

蔡继明：这次《土地管理法》修正案有三点突破，一是根据公共利益的需要，对征地范围做出了明确规定；二是提高了征地补偿标准，由按照被征土地的原用途补偿改为按区片综合地价补偿；三是为农村集体建设用地入市开了一个口子，允许农村集体经营性建设用地入市。

谈征地制度改革

不能为非公益性征地开口子

南都：新修订的《土地管理法》明确规定为了公共利益需要征收农村集体土地的6种情形，其中第5种情形“成片开发建设需要”受到争议，你怎么看？

蔡继明：“成片开发用地需要”之所以受诟病，原因在于成片开发的土地中既可能有出于公共利益需要的如前4种情形中提到的城市基础设施用地，也可能有出于非公共利益需要的用地，如建商品房住宅小区、开发区或者工业园区等。

人们担心的是，不符合公共利益需要，被前述4种情形排除在征地范围之外的土地，又会被地方政府以“成片开发建设需要”名义“合法”征收。就像我前述的，是给非公益性征地留下了“活口”。

南都：如何厘清“成片开发用地需要”的概念？

蔡继明：在城市发展的某些阶段某些环节和某些项目建设中，公共利益与非公共利益往往交织在一起，二者在同一片土地的利用上很难泾渭分明，所以，允许一定的需要成片开发的土地采取征收的方式虽有必要，但必须严格限定在“公共利益与非公共利益在空间和功能上不能隔离但以公共利益为主的建设用地需要的范围内。”

其中包括：一、对危房集中、基础设施落后而村集体无力改善、工商企业又无意投资的城中村或城郊地段进行旧城区改建或城市更新建设需要；二、对危旧废弃厂房和基础设施落后集中村集体无力改善工商企业又无意投资的工业园区改造建设需要；三、公共利益项目与非公共利益项目难以分割且公共利益项目占60%以上的建设需要；四、通过政府征收和成片开发实现的公共利益大于由此对农村集体造成的损失而进行建设的需要；五、对集体财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或其他公共利益造成的损害不超过政府征收和成片开发所带来的利益；六、由权威的中介机构参与评估确认公共利益属性超过60%，并通过民意调查和听证会得到拟成片开发区内公众80%以上认可的建设用地需要。

　　谈集体土地入市

建议允许闲置宅基地入市

南都：新修订的《土地管理法》严格限定只有集体经营性建设用地才可以入市，你怎么看？

蔡继明：《土地管理法》修正案删除了原法第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，并将第六十三条“农民集体所有的土地的使用权，不得出让，转让或者出租用于非农业建设”，修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。

这就打破了政府对城市建设用地的独家卖方垄断，为农村集体建设用地入市开了一个口子。

南都：是否还需要扩大农村集体土地的入市范围和规模？

蔡继明：我国农村集体建设用地多达19万平方公里，是城镇建设用地的2倍以上，经营性建设用地仅占14%且基本都已在使用中，所以这个口子开得并不大。农村集体建设用地70%以上是宅基地，随着大量农民进城务工落户，很多宅基地处在闲置状态。我认为，将来只有允许大量闲置的宅基地入市，才能构建城乡统一的建设用地市场，使土地资源按照人口的流动和市场的需要在城乡之间合理配置。

南都：新修订的《土地管理法》规定，国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，给了地方盘活和利用闲置宅基地的空间，但并未明确规定怎么利用，你对此有何建议？

蔡继明：现行《土地管理法》规定进城落户的农民只能把宅基地有偿退还给集体，或仅限于在集体经济组织内部转让。而按照现行《土地管理法》的规定，农村居民一户只能拥有一处宅基地，当越来越多的集体经济组织的成员转移到城市之后，闲置的宅基地只有出租转让给外村人或城镇居民才有可能获得较高的财产性收入。

农民想做又能做的事，不用法律鼓励，只要不加以限制即可。

所以，只要或只有赋予农民宅基地与城市宅基地同等的用益物权和担保物权，消除阻碍人口、土地、资本、技术等要素在城乡之间自由流动的体制障碍，农村闲置宅基地和闲置住宅自然就会盘活。

　　声音

城市化是走出三农困境的唯一出路，而只有实现城乡土地产权的同权化和土地资源配置的市场化，才能增加农民的财产收入从而形成农村脱贫的长效机制，在加快城市化进程的同时实现农户土地的规模经营，从而为乡村振兴和农业现代化创造条件，最终实现城乡融合发展。

——全国人大代表、清华大学教授蔡继明

采写：

南都记者 蒋小天 发自北京