行政机关除一把手 分管负责人也可应诉

长期以来，“告官不见官”被认为是行政诉讼案件中的一大难题。

昨日，最高人民法院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(以下简称《规定》)，为进一步推进负责人出庭应诉，《规定》将“行政机关负责人”范围适度扩大。除行政机关的正职、副职负责人外，还新增“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”。

有专家对此表示，一般而言，行政机关负责人既包括行政机关“一把手”，也包括各项分管工作的副职负责人，遇到被诉行政行为时，负责人范围不明确往往会导致互相推脱，此次新规将更好保证行政机关负责人出庭应诉制度运行。

探索推动“官员出庭应诉”

30多年前，温州农民起诉苍南县政府，县长黄德余出庭应诉，曾在全国引起轰动。

南都记者了解到，“民告官却难见官”是行政诉讼一直存在的突出问题。前述“农民告县政府”案，也被公认为行政首长出庭应诉首案。

为推动“官员出庭应诉”，我国立法与司法层面进行了诸多探索。

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法。其中明确：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

这也是正式以立法形式确立“民告官”案件中，行政机关负责人出庭应诉制度。

谈及行政案件中“告官不见官”的问题，时任最高法党组副书记、副院长江必新直言，很多行政机关因为法治意识不是很强，或者因工作确实很忙、认为出庭当被告丢面子等原因，往往委托律师或一般的工作人员出庭，存在所谓的“告官不见官”。

此后，最高法院对“行政机关负责人出庭应诉制度”进行多次完善。2015年4月，最高人民法院发布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，针对行政机关负责人出庭应诉这一新制度，明确“负责人”既包括行政机关的正职也包括副职。2018年颁布的新行诉法解释进一步扩大行政机关负责人的范围，增加“其他参与分管的负责人”。

行政官员出庭或有助于纠纷解决

2016年4月11日，时任贵州省人民政府副省长陈鸣明和所有当事人一样，出示身份证件进入贵阳市中级人民法院，作为行政机关负责人出庭参与诉讼。省级政府负责人出庭应诉，这在全国尚属首例。

当日庭审结束后，陈鸣明表示，行政机关负责人出庭应诉是行政诉讼制度的重要组成部分，行政机关负责人特别要有依法行政的自信和依法纠错的勇气。

最高法披露的数据显示，近年来，推动行政机关负责人出庭应诉取得成效。例如，山东法院2015年开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉达1637人(次)，比2014年增长4倍多。

为何要推动行政机关负责人出庭应诉？清华大学法学院教授何海波告诉南都记者，行政官员出庭象征着“官民平等”。原、被告在法庭上相对而坐，都要听法官的指挥，受法院裁判的约束，能够体现公民和行政机关在法律上的平等地位，让老百姓感觉自己与政府平起平坐。

“另一方面，行政官员出庭可能有助于行政纠纷的解决。”何海波称，在诉讼过程中发现行政行为有问题，如果行政机关能够主动补救是最好的，但必须有人拍板。一般的行政机关工作人员做不了这个主，甚至不敢或者不愿向领导汇报。如果行政机关负责人在场，了解整个情况，协调工作就比较好做：行政行为该撤的主动撤、该履行的抓紧履行、该赔偿的足额赔偿。

此外，何海波还提到，行政官员出庭还是一种普法方式，领导坐在法庭的被告席上听审，是难得的学法机会。在这里，他很可能听到平时听不到的一些法律概念和原则，如“超越职权”“正当程序”“举证责任”。工作中存在的问题容易发现，需要改进的地方也更加有数。有出过庭的领导甚至感慨，“参加一次庭审，胜过十次法制讲座”。

行政机关负责人出庭比率整体不高

经过5年多探索后，行政机关负责人出庭人应诉制度仍面临一些新问题。

最高人民法院行政审判庭庭长黄永维介绍，司法实践中，负责人出庭的比率整体不高、一些行政机关不理解、不配合出庭应诉工作时有发生、有的案件较多的部委出庭应诉负担较重等等，亟需统一规范。

在北京大学法学院教授姜明安看来，行政机关负责人出庭应诉制度设立之初，有些行政机关负责人会觉得出庭应诉是自己没干好，觉得“丢脸”。但当前这一状况已经很少，“民告官”其实是老百姓对行政行为有异议，而且从数据来看，行政诉讼政府败诉率也不高。

“一些地方出庭率不高是由于行政机关负责人的法律知识不过硬，怕出庭应诉讲话讲错了，或是无话可说，会出丑。”姜明安分析，还有的行政机关负责人会觉得“多一事不如少一事”，出庭应诉需提前看案卷、学习法律法规，因此有怕麻烦的心理，不想出庭。

为进一步推进负责人出庭应诉，《规定》将“行政机关负责人”范围适度扩大。在《行诉解释》的基础上，增加了“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”。同时明确，被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。

姜明安告诉南都记者，一般而言，行政机关负责人既包括行政机关“一把手”，也包括各项分管工作的副职负责人，遇到被诉行政行为时，负责人范围不明确往往会导致互相推脱，此次《规定》将“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”写入，能更好保证行政机关负责人出庭制度运行。

　　焦点

　　如何防止行政机关负责人“出庭不出声”

“实质化解行政争议”成为行政机关负责人出庭应诉的关键环节。

黄永维认为，这也给行政机关负责人的“介入感”“参与感”提出要求。但在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉中仍存在“出庭不出声”现象，使庭审效果大打折扣，也使出庭应诉制度成为“摆设”。

何海波对此表示，诉讼的主要功能是解决纠纷，能够公正、有效、及时解决纠纷才是硬道理。行政官员出庭再多，如果纠纷不能解决、公平正义不能落实，行政诉讼制度也会越走越窄。

黄永维介绍，为解决这一问题，《规定》明确，出庭应诉的应当是分管、熟悉行政执法业务的负责人或者相应的工作人员。为实质性化解纠纷，出庭负责人应当具有表态权，应当对涉诉事项具有一定程度的决定权限；出庭的工作人员应当对被诉行政行为具有全面的、专业的掌握。

“同时，负责人要积极发言，参与涉案行政争议的实质性化解。”黄永维称，《规定》明确，法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，明确要求行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见等。行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明等。

　　法院可将行政机关负责人应诉情况公开

针对个别地方行政机关负责人出庭应诉不积极、不配合的情况，《规定》明确，行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或者理由不成立的；行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的；行政机关负责人未经法庭许可中途退庭等情形，法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议，法院还可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。

姜明安表示，当前各地行政机关负责人出庭应诉发展存在不平衡现象，仅靠司法解释并不能完全解决问题。他建议，各地政府、党委应该做出明确规定，如遇行政诉讼案件，“一把手”或分管负责人必须出庭，如没有正当理由而拒绝出庭的应当给予纪律处分。

何海波也提醒，行政官员出庭也是有成本的(至少是时间的成本)，经常性地出庭基本上是不现实的，强制性地要求所有案件都由负责人出庭更是行不通的。推动行政官员出庭，主要应当是靠党政机关的动员、考评，法律不宜过多强制要求，更不能搞“一刀切”。

　　采写：南都记者 刘嫚 发自北京