官员出庭应诉再出新规，核心仍在庭审实质参与

日前，最高人民法院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，将“行政机关负责人”范围适度扩大，除行政机关的正职、副职负责人外，还包括“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”。

从2014年行诉法修改开始，对诉讼参与主体出庭问题的反复明确，说明“民告官”诉讼在整个国家司法架构中的特殊性，以及国家推动官员出庭应诉的决心。除了针对行诉法的相关解释，在行政机关层面此前各级政府对官员出庭应诉均有颇多硬性考核式的督促，而此番最高法的15条新规，更多是从实质化庭审的视角对施行已数年的官员出庭应诉制度做更细致的规范指引。

比如此次被视为新增内容的将“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”纳入适格出庭主体范畴，其实就是在2016年8月最高法“行政诉讼应诉问题”通知基础上的一次细化。彼时最高法通知即已提及“其他参与分管的负责人”概念。更细致的出庭官员范畴，具体化到“参与分管被诉行政行为实施工作”，或有助于在适度放宽的同时也明确底线，不至于让“其他参与分管”的标准太过宽泛。

官员出庭与否，在常规司法逻辑中本不应当作为衡量庭审能否实质化展开的因素，因行政行为而起的纠纷，既然已经诉诸司法，司法的定分止争便应当具有制度终局性和权威性。公众希望“告官”能“见官”的心理，应当得到现实制度设计的充分理解。官员出庭应诉不仅涉及到司法审理对具体行政行为的合法性指引，事关后续司法裁决的权威性和执行力，更重要的是在行政影响力巨大的社会背景中，展现行政权力接受和尊重司法判断的态度，以及作为诉讼参与主体，实质化参与庭审、敬畏法律的公共姿态。

从庭审实质化的视角审视官员出庭应诉，此番最高法新规不乏用心、用力之处。基于不少官员出庭应诉实践中“出庭不出声”的问题，新规明确要求行政机关负责人出庭应诉时“应当就实质性解决行政争议发表意见”，规范措辞中的良苦用心可见一斑。官员出庭应诉，不能只是“出庭不出声”，也不能只作象征性、表态性的宽泛讲话，在庭审现场，作为行政机关代表的官员首先应当摆正位置，接受并尊重司法的权威和判断，这是让官员出庭应诉制度的初衷之一。

况且新规还要求出庭应诉官员或其他受委托出庭的工作人员，在庭审中“就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明”。这本应是对所有诉讼参与主体的基本庭审要求，按照谁主张谁举证的诉讼规则，不实质性参与诉讼的主体将承担败诉风险，之所以再次特别明示此条，或也是在强调行政诉讼参与主体(尤其是行政机关及其负责人)实质参与庭审的必要性。

官员出庭不仅要出声，而且要出得有质量、有内容，这是对依法行政的警示性提醒，也是对庭审规则、司法规律的再次明示。

值得注意的是，此番新规在出庭应诉的认定标准上略有放宽，对同一审级需要多次开庭的同一案件，允许行政机关负责人到庭参加一次庭审一般即可认定为已履行出庭应诉义务，其用意或在于尽可能缓解部分涉诉机关应诉压力大的问题。但也有必要提醒，鉴于多次开庭情况的普遍性，不同庭审环节对涉诉行政行为的影响可能存在差异，不排除部分出庭官员因此选择性出庭、继续回避实质庭审的情况出现。

毕竟，在以往官员不出庭应诉的现实考量中，怕丢面子的心理不在少数，如果选择性地回避庭审辩论、质证以及司法说理、宣判等关键环节，只在开庭时露个面，可能客观上会弱化官员出庭应诉的制度效果，让司法定分止争以及对具体行政行为的指引作用无法实质性实现。对此，具体司法需要充分且积极使用此处的但书条款，在庭审的关键环节行使“再次通知出庭”权(并明确被通知官员不得拒绝)，以确保庭审实质化效果的真正实现。

出庭官员的范围可以适度扩大，但官员对庭审的实质化参与绝不能打折扣。不断细化的官员出庭应诉规范，其核心就在于庭审的实质化展开，在于每一个诉讼主体对庭审的实质化参与。