深圳如何探路特区立法？

全国人大常委会法工委原副主任阚珂。 受访者供图

1979年1月，邓小平在一份关于香港厂商要求回广东开设工厂的来信摘报上批示，“这种事，我看广东可以放手干”。这一批示，让广东嗅到了改革开放的契机。

“我们就从广东的实际出发，分析广东的特点，提出广东的改革开放应该先走一步。” 3个月后的中央工作会议上，一位广东省委领导提出建议：利用毗邻港澳的有利条件，允许华侨、港澳商人在广东的几个地方直接投资办厂。

一年多后，全国人大常委会批准《广东省经济特区条例》，标志着深圳经济特区正式成立。

40年间，深圳经济特区不仅是改革开放的试验田，也是法治建设的探路者。作为首个被授予经济特区立法权的设区的市，深圳的诞生与发展都与立法有着密切的关系。

作为授权经济特区立法的见证者，曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大常委会办公厅新闻发言人的阚珂形容：立法与改革是相伴而生、相伴而行的，改革催生了立法，立法保障和引领了改革。在改革开放的早期、中期和当前，立法与改革这两者之间的关系也呈现了不同的特点。

　　谈经济特区设立

“特区是中国的特区，只是在广东办”

南都：深圳经济特区的设立有哪些背景？

阚珂：建立深圳经济特区最早是广东省提出来的。当时的广东省委书记吴南生在1979年到汕头地区宣传十一届三中全会精神，看到老家汕头太落后了，他就提出能不能划出一些地方，给一些特殊的经济政策，举办出口加工业。当时有一个考虑：先选小地方，如果搞差了，也不会有多大的影响。

1979年4月，中央召开会议专门讨论经济建设问题，同年7月，中共中央、国务院批转了广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告，同意在深圳、珠海、汕头和厦门划定部分地区，试办“出口特区”。

南都：您曾提到，深圳经济特区从设立开始就与人大、立法密切相关，如何理解？

阚珂：深圳经济特区的设立需要确认法律地位，提供法律保障。1980年8月21日，第五届全国人大常委会第十五次会议上，《广东省经济特区条例》提交审议，条例中规定在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定区域，设置经济特区。

在会上，对这个条例作说明的时候介绍了设置经济特区的依据和性质、经济特区组织管理的基本原则、对经济特区企业的优惠政策以及经济特区建设的实际步骤。

《广东省经济特区条例》经全国人大常委会批准后，经济特区有了法律地位和法律保障。也就是说，经济特区是从这时开始设立的。

南都：深圳经济特区的“特殊性”有哪些？

阚珂：在《广东省经济特区条例》提交常委会审议时，也回答了这些问题：经济特区吸收世界上一些出口加工区的有益经验和通用做法，又有我国自己的特点，这是在社会主义制度下，在特定地区内，鼓励和利用外国投资、加快经济发展的一种特殊方式。广东、福建两省毗邻香港、澳门和台湾，港澳台同胞和华侨很多，对外资、侨资具有特殊吸引力，在两省的特定地区设置经济特区，有其独特的有利条件。

经济特区采取与内地不同的体制和更加开放的政策，充分利用国外的资金和技术，发展工业、农业、畜牧业、养殖业、旅游业、住宅建筑业、高技术研究制造业和其他行业，由于比世界上一般出口加工区的范围要广一些，是综合性经济事业，所以定名为经济特区。

南都：《广东省经济特区条例》属于地方性法规，按照法律规定，地方性法规只需报全国人大常委会备案，不需要批准，为什么这个条例要经过全国人大常委会批准呢？

阚珂：这里有个故事。当时，对特区条例有无必要报全国人大常委会批准问题上广东省有两种意见。一种意见是，经济特区条例是广东省的地方性法规，由全国人大常委会批准没有先例。而另一种意见是，时任深圳市委书记的吴南生等人极力主张这个条例必须由全国人大常委会批准，因为他清楚地知道，“特区是中国的特区，只是在广东办”，有关经济特区建设的具体安排必须得到中央肯定。

意见难以统一，“矛盾”上交到最高层——全国人大常委会。最后，经多番研究，有了这个特区条例由国务院提请、由全国人大常委会批准这一“特例”。

　　谈深圳获得特区立法权

从特区试办到获得立法权历时12年

南都：1989年，全国人大首次审议授予深圳经济特区立法权的议案，当时为何没有获得通过？

阚珂：1989年3月，国务院提请第七届全国人大第二次会议审议授予深圳市经济特区立法权的议案，在这次全国人大会议审议这一议案时，代表们提出了一些意见。

审议时，有代表提出，授予某个地方立法权是严肃的事，目前深圳市人大常委会尚未建立，也缺乏立法能力，建议这次大会对授予深圳特区立法权的议案暂缓表决。也就是说，代表们认为深圳市人大及其常委会尚未建立，没有“户口”就给“粮票”的做法不妥。

1989年4月4日，在这次全国人大会议闭幕会上没有直接对深圳市作出授予立法权的决定，而是授权全国人大常委会在深圳市产生人大及其常委会后再作出相应决定。

我认为，人大代表在审议议案中提出不同意见，这是再正常不过的事情，它可以使对作出的决定考虑得更周全些、更慎重些，虽然有时在效率上会有所牺牲，但这也是人大这个机构存在的必要性的一个非常重要的方面。

南都：经济特区设立后的10年间，作为设区市意义上的深圳市人大及其常委会为何一直没有设立？

阚珂：这主要是在深圳市政权体制设置上曾有一种意见：深圳市暂不设立人民代表大会。据第七届、第八届全国人大常委会副委员长王汉斌回忆，时任深圳市领导曾提出，深圳可以考虑不设人大，不开人民代表大会会议，市长由省政府任命。但宪法和地方组织法都没有这样的制度。几经周折，最后还是确定深圳市实行同一般的设区的市相同的政权体制，也就是设立人大及其常委会。

南都：深圳经济特区立法权是何时被授予的？

阚珂：1990年12月，深圳市第一届人大第一次会议召开，并产生了市人大常委会。这时，授予深圳市经济特区立法权的问题被提到了全国人大常委会的议事日程上。在邓小平同志视察南方重要谈话精神的推动下，1992年7月1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议作出了授予深圳市经济特区立法权的决定。深圳从经济特区试办到获得立法权用时12年。

　　谈“一市两法”问题终结

曾提出三个解决方案

南都：深圳经济特区立法权在实施时，还遇到什么问题？

阚珂：全国人大常委会作出授权决定时，特区外的宝安县与特区所在的福田、罗湖、南山3个城区(特区面积327.5平方公里，占深圳市总面积的1/6)不同，不适用特区法规矛盾并不突出。随着城市化进程，宝安县改为宝安、龙岗两城区，与特区内的三个城区基本上同步发展。但特区法规只能在经济特区实施，而在经济特区外的宝安、龙岗两区实施的是广东省的地方性法规，这种情况不适应深圳市经济发展和法制建设的要求。用深圳市人大同志的话说，这个时候深圳市是“一市两法”(或称“一市两制”)，他们希望尽快解决这个问题。

南都：“一市两法”问题是如何解决的？

阚珂：1994年9月5日，时任全国人大常委会秘书长曹志召集会议，听取时任深圳市人大常委会副主任张余庆关于扩大深圳经济特区法规适用范围的说明。过了一段时间，时任国务院副秘书长席德华和时任国务院法制局局长杨景宇来到人民大会堂，就深圳经济特区法规适用范围问题与人大交换意见。席德华、杨景宇说，这个问题涉及扩大深圳经济特区的范围，并提出三个解决办法：第一，将深圳经济特区扩大到宝安、龙岗两区，但当时没有扩大特区范围的考虑，而扩大特区范围问题不由全国人大决定，由国务院报请党中央后决定；第二，由全国人大作出深圳经济特区法规在其全市实施的决定，但认为不宜由全国人大作这样“二次授权”性质的决定；第三，将深圳市变为较大的市，这样，它就有了制定地方性法规的权力，但经济特区法规仍不能在宝安、龙岗两区适用。“一市两法”问题长时间没有彻底解决。

直到2010年5月27日，国务院就广东省提出的《关于延伸深圳经济特区范围的请示》，作出了《关于扩大深圳经济特区范围的批复》。根据这个批复从2010年7月1日起，深圳经济特区范围扩大到深圳全市。这样，在深圳全市既统一实施深圳经济特区法规，又统一实施深圳市地方性法规，“一市两法”问题终结。

采写：南都记者 刘嫚 发自北京