公民质疑地方违法扩权，备案审查理当不负期待

据南都报道，近期由全国人大常委会法工委法规备案审查室编著的新书《规范性文件备案审查案例选编》，披露一起公民质疑地方性立法“与环境保护法相抵触，违法扩大行政机关按日连续处罚的行为种类”的案例，经全国人大常委会法工委审查认定，《吉安市水库水质保护条例》相关条款在文字表述上确有歧义、“存在立法瑕疵”并给出进行修改或说明的建议，但截至目前，涉事地方性立法已公布实施且并未做出修改。

与“驾校教练推动法规修改”的成功案例相较，此番公民对江西“首部地方性水库水质保护实体法规”提出的审查建议似乎略显悄无声息。但依然应当看到，地方性法规出台仅两个月，便有公民向全国人大提交专业性的备案审查建议，并能得到备案审查专业机关的积极反馈和认可，专业的公民参与和积极的备案审查互动在此阶段同样可圈可点。

当然，在全国人大常委会法工委通过“致电”的方式提出立法改进建议后，地方人大的响应效率可能还有待提升。但从一个侧面也可以领会，实质性的备案审查工作并不是只在确定有反馈时，才选择性呼应公民的审查建议。对公民建议的积极反馈与明确表态，本就不应该单纯以成败来论定和倒推行动。

而且，以出书的方式披露(可能并未立竿见影的)备案审查案例，这一举动似乎也在表明备案审查机关的态度，可视为对地方“立法瑕疵”的某种立此存照和改进督促。在央地两级立法机构对此的互动中，对新规进行修改仅是“立法瑕疵”的补救措施之一，在“惊动了全国人大”的这段插曲后，相信对相关地方法规在执行层面所做的说明，也可以在涉事条款修改前对地方行政处罚的尺度起到一定约束作用。

基于对备案审查制度激活与常态运转的诸种期许，有必要复盘此个案的程序与路径。《立法法》范畴中，备案审查机构在发现相关法律法规瑕疵时的常规操作，本应是提出书面审查建议或者组织联合审查会议，相关争议条款的制定机关依法应当在法定期限内给出反馈与答复。不仅如此，《立法法》还为相关条款在出现“不予修改”情况时设置了进一步的处置程序，以确保备案审查工作的刚性推动。或许是考虑到此番“立法瑕疵”的缓急程度，备案审查机构采取了“致电”这一非正式的建议提出方式，但对于地方立法机关而言，也因此客观上导致“必要时作出修改完善”缺乏有效的时间约束，使得个案所涉之公民对行政处罚扩权的忧虑无处安放，令经专业机构判定确存歧义的地方性立法表述，也长期处于某种有欠严谨的状态。

平心而论，此番地方立法启动“按日连续处罚”这一治污神器的举动，可谓用心良苦，“设定兜底条款，旨在体现严格控制、从严治污的立法初衷”。但诚如公民建议与备案审查机构所忧虑的，因为地方性规范中几字之差而客观上导致的，却可能是行政执法、行政处罚的随意性。立法所追求的严谨，本身就是为了更好地规范和约束权力，尽可能低成本地避免社会的不必要纷争。“法律、法规规定的其他违法行为”与“法律、法规规定的其他按日连续处罚的违法行为”所设定的执法边界，显然需要明确的厘清与专业的辨别，以防个案纠纷影响行政公信。在“法无授权不可为”的制度语境中，立法措辞的不准确导致的授权宽泛，无论如何都属于必须完善的制度瑕疵，这同样是避免实践中出现不必要纠纷(以及因纠纷解决带来的社会损耗)所必须进行的操作。

一桩针对“按日连续处罚”条款的备案审查案例，事关备案审查这一人大监督程序的进一步理顺与高效运转，同时也提出了行政处罚的法律约束问题。涉及公民权利的克减与行政权力的边界，严谨的立法与有效的监督必不可少，而备案审查制度的常态运转与高效反馈在其中尤其应当不负期待。