推动政企数据共享 创新城市治理机制

第七届城市治理创新研讨会现场。

现场参会嘉宾在翻阅2020《广州城市治理榜》特刊。

发布会大厅外，2020《广州城市治理榜》特刊展板徐徐展开。

“全球每天都有超过2.5亿字节以上的数据产生，而保守估计，能被应用的恐怕不到1%。”AECOM亚太区高级副总裁刘泓志指出。文远知行首席执行官张力就希望未来能够与广州政府行政部门合作，“我们想把人工智能算法带来的海量数据更深度地挖掘出来、用起来，为社会创造价值，也为提高城市管理提升水平贡献力量。”

11月16日，在2020《广州城市治理榜》暨第七届城市治理创新研讨会上，围绕“数据治理激发城市活力”这一主题，广州与北京、海南的十四位嘉宾展开“云对话”，共论城市治理创新之道。

大数据应用推动城市高效治理

一场突如其来的新冠肺炎疫情，为城市的社会治理带来了新的命题，而大数据正在这一新的命题中发挥着强大作用。

今年的《广州城市治理榜》创新地以“羊城战疫”为主题形成广州街坊点赞榜，致敬广州抗击新冠肺炎疫情成果，当中挖掘了不少数据治理的优秀案例，包括穗康小程序、数据防疫智慧平台等等。“我们局在今年的疫情当中，主要围绕怎么样通过大数据来助力疫情防控。”当天的圆桌论坛上，广州市白云区政务服务数据管理局局长王晓杰推介着该局荣获的优胜奖案例——数据防疫技术平台，他们内部称之为“台账”。

“简单来说，就是把疫情管理对象按照分类建立成台账，这些台账之间建立起数据的交叉与互动关系，形成一个闭环管理。”王晓杰说，疫情初期，白云区利用大数据+信息化手段，根据疫情防控6类重点群体制定了6本台账，台账之间的数据互联互通，例如一位居家隔离观察对象发展成了疑似病例，台账上就会体现出居家隔离账本有其信息，同时也会关联到疑似病例。

随着疫情的变化发展，台账也在不断发展，账本从6本增加至8本，包括药店购药台账、发热门诊台账。“为了更好地实现疫情防控，把有可能产生疑似病例的数据产生点、数据源管理起来。”王晓杰表示，卫健部门可通过台账后台进行健康情况核查登记，实现一处登记各处可查，避免反复登记入境人员信息，提升防控工作效率。甚至是，这个数据平台还与前端技术设备关联，例如居家隔离门前的摄像头数据、门禁系统数据与台账数据实时对接，通过大数据信息推动实现预警功能。

这并不局限于白云区。放眼广州多个地区，大数据的运用大大提升了疫情防控下社会治理的安全系数。在佳都科技智慧城市事业群副总裁洪敏新看来，“安全”正是数据治理下“智慧城市”的第一要义，“如果这个城市不安全，谈何安居乐业？”

从2015年起，佳都科技便开始参与广州的“智慧城市”建设。洪敏新发现，公安业务体系里的智慧化建设称得上是最先进的。这在一定程度上也印证了今年《广州城市治理榜》的数字政府服务力榜结果——广州市公安局综合排名第一。

“最早时候的安全，我们针对公安业务，更多偏向于视频基础监控的建设，到后来的AI应用，再到大数据应用。”洪敏新解释说，过去警察在发生案件后再找犯人破案，现在在大数据系统上可以实现对历史老案件进行自动搜捕破案。通过前段数据采集、后台人工智能和大数据应用，未来的城市安全有望实现“即报警即破案。”

不仅如此，数据还能指导人们智慧出行。“我们每人都有出行的规律，地铁通过AI管理拥有智慧管理能力，依靠‘出行+地铁追踪化’管理模型，可以更好地诱导人们的出行情况，节省出行时间，从而达到更智慧化的交通服务。”洪敏新说。

当夜幕降临，华灯初上，广州的各大商圈又上演着新一轮的消费热潮。广州市商务局局长魏敏介绍称，广州联合平台企业与媒体，运用大数据推出全市50个夜间消费集聚区、99个夜间消费打卡点和5条夜间消费路线，点燃城市夜经济，为顾客提供消费参考。

在暨南大学传播与国家治理研究院副院长张晋升看来，这些互联网技术之下出现的新业态，都会进入政府治理和社会治理的范畴之中。

政府与市场应共享更多数据

白云区所构建的数据防疫技术平台，保障了疫情防控和复工复产的高效和精准。而该平台背后所指向的，是打破数据孤岛，部门与部门之间数据的及时共享。

数据共享也为海南省的疫情防控出了大力。海口市市民游客中心主任张鸿表示，通过数据共享，海南省将“12345”热线改造成了社情民意的探针、政务数据的宝库，并构建一套具有实际效力的评价体系，实现一条小小热线，撬动海口市数字城市的重大改革。

“很多人拨打12345热线，说生病了不敢去医院。对此，专家就会给予科学指导，告诉他如何进行自我防控和观察。对于有特殊情况和有危险的，就列入我们的追踪目标，转到市、区卫健委上门进行跟踪。这样就有效缓解了医院的压力，也给很多咨询者提供了科学防范的指导，缓解了民众的恐慌。”张鸿介绍，海口市整合了海口、三亚以及省政务平台等17个热线资源，在2月13日早晨8点正式启动海南省新冠疫情专家咨询热线，解答民众在自我诊断、防疫抗疫、心理疏导等多方面的问题，每天电话接通量最高达到1万通。

同时，热线整合也为进一步的数据梳理、数据共享打下基础。张鸿表示，在服务民众的过程中，“12345”热线搜集了大量的民情民意，定期撰写热点日报、周报、月报，为政府决策提供了重要参考。更难得的是，基于“12345”热线构建的数据库打破了行政壁垒，与海口市79家成员单位紧密对接，搜集到的问题可及时汇总给职能部门处理，而处理情况将纳入政府的政绩考核。

政务数据共享已成为提升政务服务、优化营商环境、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。近年来，我国陆续出台《促进大数据发展行动纲要》《政务信息资源共享管理暂行办法》《政务信息系统整合共享实施方案》推动政务数据共享的政策文件，足见对此项工作的重视。

但是，当前仍然存在一些数据孤岛亟待打破。此前广州一小区整栋住宅136户，半数住址被冒用注册为公司地址，暴露出的就是政务数据共享支撑不足的问题。

而在当天的圆桌论坛上，文远知行首席执行官张力恰好谈到，政府与企业间数据共享还有提升空间。他介绍，文远知行是国内L4级无人驾驶的头部企业，截至目前，载客运营约1000天，接待乘客约13万，自动驾驶里程300多万公里，积累了大量的路测数据。

“我们自己也困惑，我们公司擅长人工智能算法，但是大量的数据不知道该怎么去运用。”张力表示，这些数据应该被应用到更多领域。比如交警部门就曾提出过，无人驾驶汽车在行驶时能否也把沿路违章的车辆拍下来，自动共享给交警部门。

“我们希望未来能够与广州政府行政部门合作，把这些数据更深度地挖掘出来、用起来，为社会创造价值，也为提高城市管理提升水平贡献力量。”张力说。

对此，中山大学传播与设计学院教授张志安表示，数据的运用路径一方面来自于政府等各方提出的需求，另一方面恰恰来源于企业自身对数据的积累与洞见。中山大学政治与公共事务管理学院副教授郑跃平认为，数据治理和大数据的应用带给政府的变化或者要求是体系化的，不能单纯只是政府内部共享，而是要推动整个社会，包括政府和公众市场不同主体之间的数据共享，以及围绕数据精细化管理、共享、应用等形成顶层的设计、制度的建设、管理的机制以及相应法律制度的保护等，推动整体数据的比对、整合和价值释放。

用数据搭建全新治理体系

打破“信息孤岛”仅是数据应用于城市治理的“万里长征第一步”。如果数据应用止步于数据的集中储存，不加以系统应用，不配备体制化改革，数据的价值始终无法得到有效开发。

郑跃平提出，大数据、云计算、人工智能等新兴技术有潜力为城市治理带来划时代转变。他解释称，以往政府的信息化建设强调渠道和平台，主要是通过PC端、移动端为老百姓提供便捷服务，而“近两年大数据是在推动整个治理范式的转变”。

数据不仅能帮助政府解决旧问题，还能发现一些被忽略和新产生的问题。一方面，大数据能够对不同场景、不同需求的问题精准画像，提升政府服务和监管的精确度。另一方面，大数据技术倒逼政府建立新平台、新机构，政府也常将一部分数据开发应用工作外包给第三方，从而迫使政府、学者乃至社会各方思考如何培育数据治理新生态，真正释放数据的价值。

例如，白云区政数局在推进“智慧白云”建设时，新增了数据标准治理中心、安全运营中心和AI算法中心。而海口市的“12345”热线实现数据共享后，将热线数据进一步打造成了一套评分体系，用于政府部门绩效考核。张鸿介绍，海口市纪委、组织部、市政府督查室入驻了“12345”热线，市委组织部在对各部门的年终绩效考核中，将能否及时有效处理“12345”热线的办件纳入总评分，占比5%-15%，极大提升了职能部门的履职效率。

南沙区创新工作局局长刘家君进一步提出：“如果数据真正成为了生产要素，那么它必然带来的是全新的生产关系变革，政府要做的不仅是用数据提升治理能力，更要围绕全新的信息技术打造全新的治理体系。”他介绍了南沙全球溯源体系，该体系不仅整合了散落于全球的商品信息，更是围绕全球商品生产的整体数据和七个环节建立一整套标准和规则，将溯源系统发展为一个可复制推广的标准化工具。对此，他认为，这样的体系化应用是数字治理未来发展的必然方向。

数据不仅能促进政府治理城市的重大变革，也能改变社会各界参与城市共治的模式。

AECOM亚太区高级副总裁刘泓志认为，目前的城市规划设计有三大痛点，一是少数人决定多数人的需求，二是常用静态的产品来应对动态的发展，三是理性的指标指导感性的质量。“物理空间的优化实在不足以全面解决城市的问题，”刘泓志感叹。他认为，如果数据能够被充分利用、系统管理，从而转化为一种在规范体系下自由流动的资产，就能够让更多人的需求和意见以数据形式被纳入城市治理体系，甚至在这个过程中“帮一个城市重新找到它的原真”。数据不仅可以是效率的，更可以是特色的、人文的。

郑跃平表示，广州市作为一线超大城市，在深入探索数字治理方面肩负重大责任，不仅要勇于实践，也要总结经验和理念。2020年《广州城市治理榜》的数字政府服务力榜和数字经济优质落地场景榜便评测了28个政府部门和近40个落地项目。

专家点赞南都智库整合各界力量

关于数据开放共享，联合国开发计划署可持续发展目标本地化项目主任王东表示，数据打通后还着重强调对数据隐私、道德等相关的立法工作。对此，他提出了三个问题：哪些是由政府使用的？哪些可以开放给企业使用？应当如何监管？“我认为这三点是国内地方政府在一定程度上可以参考探索的。”

北京大学城市治理研究院执行院长沈体雁同样也强调对隐私的保护，他建议，应当进一步建立国家数字治理基础设施，并将其纳入“新基建”范畴，在“十四五”规划中把数字治理基础设施作为新基建的一项重要内容优先安排、优先投资、优先建设、优先发挥作用。同时，应当进一步加强信用体系和数据市场的建设。“还要进一步建立健全数字使用开发的各种市场，让数据真正流向对我们人民群众有用的、有效的领域和方向。”沈体雁说。

“数据治理”也是2020《广州城市治理榜》的关键词。郑跃平对南都在数据治理方面的作用给予了充分肯定，“我觉得南都在记录、思考、传播、启发着整个数字治理的进步和发展。在这里边也在搭建着不同主体、不同人群之间、不同部门之间的一个桥梁，共同去推动整个数字广州的发展。”

洪敏新也表示，南都智库在市民、企业和政府三个角色之间发挥着重要的桥梁作用，尤其是对于城市案例的评价体系，可以更好地推动政府持续改善，也让有技术的企业更好地为政府与老百姓服务，最后让这个城市的市民幸福指数更高。

海南省政府督查专员税军还点赞了《广州城市治理榜》的探索意义。税军表示，《广州城市治理榜》体现的是现代媒体更好地服务于城市治理的积极作用，包括为政府管理和城市治理提供第三方评价、监督乃至发现问题的服务。“媒体的重心、触角可以广泛延伸，另外媒体可以集合一大批专家学者的治理资源，可以从不同维度、不同视角来深入分析、评价在城市治理方面还存在哪些问题、存在哪些不足，这是非常好的现代城市治理的评价机制。”

但王东亦指出，目前南都智库的工作更多在于事后的评价和经验的梳理，他希望南都日后能更加深化发挥智库媒体的作用，在一定程度上成为帮助政府建言献策、传递民意的更好的渠道。

北京大学城市治理研究院教授孙宽平也建议，南都还需继续设立一些主题，有意识地推举社会发展过程中，尤其是城市治理过程中、数据治理过程中的一些突出问题，以发动社会继续讨论，再集中意见形成资政的参考意见和政策建议。

“希望以后南都的经验可以扩展到更大范围，比如广东全省，另外也可以将我们总结好的经验传播到全国，甚至传播到全世界，讲好广州故事。”郑跃平说。