最高水平开放形态亟须专门立法支撑

建设中的海南三亚崖州湾科技城，是海南自由贸易港的高新技术产业园区。 新华社发

日前我国首部自由贸易港法律——《中华人民共和国海南自由贸易港法(草案)》全文首次公开。南都记者注意到，全国人大为地方的改革和开放专门立法，这在我国较为罕见，包括深圳特区、雄安新区、大湾区和自贸区在内的地区，此前均没有在国家层面专门立法。目前法律草案正面向社会公众征求意见，将在今年由全国人大常委会继续审议。

专家表示，海南自贸港作为最高水平的开放形态，拥有许多不可复制、不可推广的特殊政策，例如离岛免税、低税率、简税制等属于中央事权，全国人大及其常委会制定的法律中都做出了相关规定，很难单纯通过调整现有的法律来支撑其发展，亟须一部法律加以明确和固定。

立法体现重大改革于法有据

“如果把国内国际双循环比作一个‘8’字形，海南自贸港有条件成为中间的交汇点。”海南省委书记沈晓明曾这样比喻。

1月4日，《中华人民共和国海南自由贸易港法（草案）》全文首次公开，并面向社会公众征求意见。如何把海南自贸港建设成为国内国际双循环的交汇点，草案初步给出答案。

值得关注的是，全国人大专门为一个地区立法，在我国历史上罕见，此前仅有香港和澳门两个特别行政区享受过这种待遇，包括深圳特区、雄安新区、大湾区和自贸区在内的地区，此前均没有在国家层面专门立法。而海南自贸港法是国内唯一的中国特色自由贸易港的“基本法”。

去年6月1日，中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》），曾为海南自贸港建设初步擘画蓝图，为何《总体方案》要进一步升格为法律？

华东政法大学自贸区法律研究院常务副院长、海南自由贸易港建设专家咨询委员会委员贺小勇在接受南都采访时表示，《总体方案》明确规定了要制定海南自由贸易港法，立法这种制度化的方式，能使《总体方案》中的各项政策更稳定和可预期。

中国国际经济交流中心研究员马庆斌告诉南都，立法体现了我国正推动的“从商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。此外，法律草案内容本身通俗易懂，便于操作，这种特点对于法律条文也非常重要。

贺小勇还认为，海南自贸港作为最高水平的开放形态，拥有许多不可复制、不可推广的特殊政策，例如离岛免税、低税率、简税制等属于中央事权，全国人大及其常委会制定的法律中都做出了相关规定，很难单纯通过调整现有的法律来支撑其发展，亟须一部法律加以明确和固定。“这就是我们讲的，要实现立法与改革的决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法要主动适应改革和经济社会发展的需要。”他说。

在贺小勇看来，海南自贸港是中国第一个自由贸易港，建设过程中一些相关的管理权限需要重新配置，一些立法权限需要重新授权，这些也需要国家最高权力机关即全国人大以法律的形式来加以确认，厘清相应的职权与责任。

赋予海南省改革自主权

草案相比《总体方案》，有哪些值得关注的细化明确？

上海金融与发展实验室高级研究员、丝路研究院（海口）院长张湧撰文表示，《总体方案》已经对海南自贸港制度集成创新的“四梁八柱”做出了“零关税、低税率、简税制”“自由便利+有序流动”等系统性安排，草案从立法层面充分贯彻体现了“四梁八柱”，既避免了面面俱到、简单重复，又固化了涉及税收制度安排、海关监管特殊区域等重大改革事项的法制安排。

例如，在《总体方案》中明确入境原材料增值达到30%后产成品可免关税进入内地，而草案规定了原则性意见，但并未明确30%，为日后改革的优化调整留足了空间。

贺小勇也认为，草案的内容大体上与《总体方案》一致，既体现了中国特色的自由贸易港的定位，也借鉴了国际上的先进经验。例如，在贸易领域当中，制定跨境服务贸易的负面清单，投资方面，制定自贸港的外商准入负面清单等，这些国际高标准经贸规则，广泛存在于CPTPP等组织。

值得关注的是，海南自贸港还体现了中央统筹与地方自主相统一。例如草案提出，国家建立海南自由贸易港建设领导机制，发挥统筹协调作用；同时也给予海南较大的自主权，如海南省人大可以制定“海南自贸港法规”，支持海南省依照中央要求和法律规定行使改革自主权等。

在马庆斌看来，这体现了中央此前提出的，要把顶层设计和尊重地方“摸着石头过河”的创新精神结合起来。海南自贸港要服务于中国改革开放的大局，中央统筹可以使基础较为薄弱的海南省少走弯路，同时一些必要的授权可以使政策组合最优化，实现“上”和“下”的结合。这种做法也体现在此前的深圳特区等地方的实践中，是中国改革中形成的一个重要经验。

张湧则认为，草案明确赋予海南省改革自主权。这是系统性的放权授权制度安排，将极大拓展海南自贸港的改革空间、发展空间，也对海南省级政府履职能力、创新能力、监管能力提出重大考验。

　　声音

法律应对“自由贸易港”定义作出明确。同时，应对海南享有的一揽子行政审批权作出更清晰的规定，以免造成责权不对等，导致海南本省推动的改革事项仍要向中央一事一议、一事一报，影响自贸港建设的效率。

——华东政法大学自贸区法律研究院常务副院长、海南自由贸易港建设专家咨询委员会委员贺小勇

法律草案将顶层设计和尊重地方“摸着石头过河”的创新精神结合起来。中央统筹既能使基础较为薄弱的海南省少走弯路，同时一些必要的授权可以使政策组合最优化，这是中国改革中形成的一个重要经验。

——中国国际经济交流中心研究员马庆斌

　　专家建议

　　法律应明确“自由贸易港”定义

目前草案正面向社会公众征求意见，贺小勇也提供了一些看法。他认为，目前法律草案缺乏“自由贸易港”的定义，法律最好能对此作出明确。他表示，实际上在习近平总书记的公开讲话中，已经多次提到自由贸易港是当今最高水平的开放形态。货物、资金、人员进出自由便利，绝大多数商品免征关税的特定区域等，法律应将这些表述规范形成明确的定义。

另一方面，贺小勇认为，对于建设海南自由贸易港过程中的行政审批权，能否一揽子授权给海南，草案目前规定得还不是很清晰。

例如，草案第七条规定，“国务院及其有关部门根据海南自由贸易港建设实际需要，依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权”。贺小勇称，所谓“依法”“根据实际需要”这类的表述尚不够清晰，仍是现有行政管理模式框架下的规定，没有实施性的突破。

贺小勇表示，建设海南自由贸易港是国家战略，而责任主体是海南省人民政府。若海南政府不享有行政审批权，改革仍要向国家部委一事一议，一事一报，这种责权不对等，将影响自贸港建设的效率。

采写：南都记者 林方舟 马嘉璐 发自北京