红头文件“纠错不改” 必要时可启动撤销程序

　　日前公布的全国人大常委会法工委2021年备案审查工作情况报告,披露人大应公民申请对地方法规“强制亲子鉴定查超生”进行审查,认定不合宪并要求地方修法,引发社会关注。

　　这一“不合宪”案例,让备案审查制度再次被公众聚焦。

　　这是全国人大常委会法工委连续第5年,向常委会报告备案审查工作情况。多位法学学者向南都记者谈到,近年来全国人大常委会备案审查、合宪性审查工作从显性化走向常态化、制度化、刚性化。

　　一位长期跟踪研究备案审查报告的学者向南都记者指出:透过5年报告可见,合宪性审查由抽象概念到单列直陈、由制度机制到具体案例,全国人大常委会弦歌不辍地对合宪性问题开展审查研究,并不断明显化。还有学者关注到,今年的报告中第一次明确提出“必要时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序”,可见未来监督刚性还将进一步增强。

　　值得一提的是,撤销程序,可以说是备案审查制度设计最后的“杀手锏”。宪法法律明确规定,对拒不纠正的违宪违法文件可启动撤销。而截至目前,全国人大常委会还未启动过这一程序。

　　观察1

　　今年公民、组织纠错申请再创新高 “有错必纠”让人大监督脱敏

　　南都记者梳理5份报告发现,2020年全国人大常委会法工委收到的公民、组织提出的备案审查建议相对前年激增,高达5146件；今年收到了6339件建议,再创历史新高。

　　浙江大学国家制度研究院特聘研究员、浙江大学光华法学副教授郑磊认为,数量激增,与2019年12月全国人大网上线“备案审查建议受理平台”有关,公民可以“一键”在网络平台上提出审查建议。这一举措降低了提出建议的门槛。南都记者还注意到,近两年来,除了数量上的增加,公民、组织提出的建议中属于全国人大常委会法工委受理范围的比例也在上升。报告显示,去年收到公民组织提出的建议共有5146件,其中属受理范围的有3378件,受理件数占比65.6%；今年收到的6339件建议中,属于受理范围的有5741件,占比90.6%,相对去年提高了近30%。郑磊认为,这一现象折射出审查建议质量的提升。

　　在上海交通大学凯原法学院教授林彦看来,公民、组织提出的建议在数量上的增多和质量上的提高,传递出了一个积极的信号,说明备案审查制度的知晓度和活跃度正在升高,这有助于备案审查功能的夯实,更好地发挥作用。但硬币的另一面是,数量的攀升也给审查能力带来非常切实的挑战,如何面对多元的提出主体和诉求?

　　在总结其他国家相关制度的经验后,林彦建议,可以探索建立一定的筛选机制,引导公民更积极、有序,更具建设性地参与到立法监督过程中,同时区分轻重,重点审查社会影响力大、民众普遍关切的且亟待解决的问题；另一方面,提升审查机构的审查能力,提高审查的效率,可以在内部进行组织、程序等方面的改革。

　　2017年,全国人大常委会法工委首次向全国人大常委会作备案审查工作情况报告,自此,我国的备案审查制度改变了此前“老鸭凫水”的状态,不再是“表面看着静止不动,水面下的鸭掌却忙个不停”。

　　这一变化被林彦称为“显性化”,此后每年全国人大常委会法工委都要作备案审查工作情况报告,这对于激活备案审查制度,具有革命性意义。随着备案审查作为一项非常重要的议事日程,被纳入常委会的年度工作中,该制度也呈现出“常态化”的特点。

　　林彦还用“制度化”“刚性化”来描述近年备案审查制度的发展趋势。

　　他认为,备案审查制度的体系化,始于2019年12月全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》,该办法使得备案审查制度具有更大的可操作性,解决了制度运行中的诸多具体问题。

　　林彦还观察到,国家机关之间在立法领域长期保持着紧密的合作关系。面对这一状况,立法监督机关总有所顾虑,纠错面临较大困难,因而在此前很长一段时间里,备案审查的纠错工作是偏柔性的,更多地停留在沟通层面。“近年来,为维护国家法治统一,提高治理水平,中央多次强调‘有错必纠’,这实际上是对监督问题进行‘脱敏’,更多是对全国人大常委会开展立法监督、合宪性审查工作的有力推动和支持。中央通过各种方式增加的备案审查制度的刚性,比如立法问责、政治问责,再到现在常态化的沟通机制,促使立法机关及时纠错。至此,备案审查制度的‘刚性化’水到渠成,效果有目共睹。”他说。

　　观察2

　　报告出现多个“首次” “大力点赞”地方立法先行探索事例

　　南都记者发现,今年的报告中,最引人关注的是首次由国务院有关部门提出的合宪性审查建议。

　　林彦告诉南都记者,这是首次由国家机关依法向全国人大提出的合宪性审查建议,从某种程度上说,这是一个突破。但同时也应看到,此次国务院有关部门提出的是审查“建议”而非审查“要求”。截至目前,仍未出现由国务院、中央军事委员会、最高法、最高检和各省区市的人大常委会这五类主体,依法向全国人大常委会提出的审查要求。“我们期待未来能看到更大的突破。”他说。

　　在持续关注历年报告的郑磊看来,今年报告还有一个会产生持续性影响的亮点:报告首次明确肯定了补足法律规定滞后性的立法探索,为此,报告对应披露了地方性法规关于电动自行车违规上道路行驶处罚超出道路交通安全法的一个案件。

　　报告显示,有的地方性法规规定,驾驶无号牌的非机动车上道路行驶,专用号牌电动自行车未按规定进行安全技术检查,驾驶禁止通行的非机动车上道路行驶,或者未按规定使用悬挂专用号牌的电动自行车的,由公安机关处五十元以上二百元以下罚款。有公民对上述规定提出审查建议,认为处罚幅度明显超出道路交通安全法有关规定。全国人大常委会法工委审查认为,道路交通安全法自2003年实施以来,随着社会的发展,出现了许多新的非机动车种类,数量多、速度快、安全性差,事故发生率、伤亡率高,社会危害性明显增加。

　　郑磊告诉南都记者,报告中罕见地用一段话作出正面的论证:“地方人大基于道路交通安全管理的实际需要,通过制定法规对非机动车上路行驶的新情况新问题作出具体回应,既符合法律的原则和精神,又一定程度补足了法律规定的滞后。为发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用,应当允许地方在合理范围内先行探索。”

　　他认为,如此“大力点赞”,是为了鼓励地方立法探索的积极性,避免备案审查工作可能带来的“寒蝉效应”,在维护法治统一和允许立法探索之间寻求平衡。

　　观察3

　　5年间“合宪性审查” 从抽象概念推进到具体案例

　　今年备案审查报告中明确,地方性法规“强制亲子鉴定查超生”的规定不合宪,引发社会各界强烈关注。这一案例有强力地回应了“三孩政策”放开后一些损害公民权利、不合时宜的生育政策的存废问题。

　　在林彦看来,这一案例的披露,回应了社会关切的热点问题,有助于提升备案审查制度的效能,同时也进一步提高宪法的权威、推进宪法的实施。“当前我国宪法实施制度的发展,处在非常关键的成长期,在这个节点上,结合备案审查推进合宪性审查,是非常有力的一种方式。”

　　南都记者梳理发现,2017年全国人大常委会法工委第一次向全国人大常委会作备案审查工作情况报告时就提到,加强备案审查理论研究,为推进合宪性审查工作奠定基础。2020年首次将“合宪性、涉宪性问题”作为一部分在报告中单列,并公布了3个“合宪性、涉宪性”案例。今年又出现了两个存在“合宪性”问题的案例,其中还包括首个由国务院有关部门提出的“合宪性”审查建议。

　　郑磊分析认为,与此前相比,今年报告中“合宪性问题”获得更为明显的聚焦。去年公布的三个案件中,除“地方立法规定民族学校用民族语言教学”案例外,其他两个案例在审查研究意见中并没有用“合宪性问题”去阐述,只是在审查建议中涉及宪法,也就是去年报告所说“涉宪性问题”。

　　郑磊总结道,合宪性审查堪称是备案审查中“点睛之笔”。在5年备审报告中,合宪性审查工作呈现出“由抽象概念到单列直陈、从制度机制到具体案例,弦歌不辍地推进,呈现出不断显明化的轨迹”。

　　而对于合宪性审查的下一步工作进展,林彦则表示,希望将来逐步加强对涉及人身自由权、财产权和平等权等与每个公民高度相关的,又广为社会诟病同时对其是否合乎宪法的评判又存在广泛共识的问题立法进行重点审查,“就像此前废止收容遣送、劳动教养等非司法性限制人身自由强制措施那样,借助合宪性审查,推进侵犯公民基本权利的制度的废除,推动相关制度的迭代更新和国家治理的现代化,最终使公民在每一个合宪性审查案件中切实感受到宪法的权威和力量。”

　　观察4

　　纠正违宪违法的规范性文件 必要时启动撤销纠正程序

　　南都记者注意到,今年报告特别提到“撤销纠正程序”。报告指出,坚决纠正同宪法、法律规定相抵触的规范性文件,必要时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序。

　　林彦认为,这一表述释放出将进一步增强制度刚性化的重要信号。作为备案审查的后盾,撤销纠正程序专门应对制定机关“纠后不改”的情况,只在“必要”时,由全国人大常委会依法启动。

　　“每一个程序都需要一个终点,而不是无限期循环,备案审查就是扮演着法律法规和规范性文件合法性、合宪性的‘终审’作用,其权威地位不言而喻。”林彦说。

　　“到目前为止,全国人大常委会尚未启用过这一程序,具体的流程也有待明确。但即便如此,它仍能对制定机关起到警醒作用,是备案审查制度持续发挥效能的必要环节和重要保障。如果个别制定机关怠于自我纠错、‘纠后不改’,监督机关又不能通过其他方式来落实备案审查的纠错工作,可能会影响备案审查制度本身的权威性,也不利于引导其他立法机关‘知错就改’、依法立法。”林彦说。

　　谈及对备案审查工作的未来展望,学者们提出了近乎相同的期待:希望未来的报告能充分展开审查过程的说理论证,或在全国人大网站上公布典型案例的审查报告全文,让公众更真切、全面地理解合宪性审查,提升宪法规范解释的空间,扩大宪法规范的社会影响力,增强备案审查工作本身的权威性。

　　数据来源:2017—2021年全国人大常委会法工委备案审查工作情况报告

　　采写:南都记者程姝雯　刘嫚　见习记者郭若梅