抓好“五统一”，破除地方保护和区域壁垒

　　↑四川省华蓥市物流园区高兴货场。《意见》要求破除妨碍各种生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍。　新华社发

　　《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》强调了从制度建设着眼,明确阶段性目标要求,压茬推进统一市场建设,立破并举,完善制度。

《意见》坚持问题导向、立破并举,明确了建设全国统一大市场的重点任务。

　　1 维护统一的公平竞争制度

　　国家发展改革委有关负责人在接受媒体采访时表示,从立的角度,《意见》明确要抓好“五统一”。一是强化市场基础制度规则统一,推动完善统一的产权保护制度,实行统一的市场准入制度,维护统一的公平竞争制度,健全统一的社会信用制度。二是推进市场设施高标准联通,以升级流通网络、畅通信息交互、丰富平台功能为抓手,着力提高市场运行效率。三是打造统一的要素和资源市场,推动建立健全统一的土地和劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场、生态环境市场。四是推进商品和服务市场高水平统一,以人民群众关心、市场主体关切的领域为重点,着力完善质量和标准体系。五是推进市场监管公平统一,以增强监管的稳定性和可预期性为保障,着力提升监管效能。

　　其中,在打造统一的要素和资源市场方面,《意见》明确,健全城乡统一的土地和劳动力市场。加快发展统一的资本市场。加快培育统一的技术和数据市场。建设全国统一的能源市场。培育发展全国统一的生态环境市场。

　　2 规范不当市场竞争和市场干预行为

　　从破的角度,《意见》明确要进一步规范不当市场竞争和市场干预行为。

　　《意见》从着力强化反垄断、依法查处不正当竞争行为、破除地方保护和区域壁垒、清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法、持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法等五方面作出明确部署,旨在打破各种制约全国统一大市场建设的显性、隐性壁垒。

　　南都记者梳理《意见》全文发现,其中多处提及“反垄断”,并强调反垄断执法在加快建设全国统一大市场中的重要作用。

　　比如在主要目标上,《意见》要求发挥市场的规模效应和集聚效应,加强和改进反垄断反不正当竞争执法司法,破除妨碍各种生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍,降低制度性交易成本。

　　在制度规则统一上,则明确“建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制”“健全反垄断法律规则体系”,要求加快推动修改反垄断法、反不正当竞争法,完善公平竞争审查制度,研究重点领域和行业性审查规则。

　　《意见》在部署“推进市场监管公平统一”时也提到,“加强知识产权保护、反垄断、反不正当竞争执法力量”,还专门将“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”列为重点任务推进。

　　从“破”的角度,《意见》要求加强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管,也明确依法查处对市场主体、消费者反映强烈的垄断与不正当竞争行为。其中特别提及,要破除平台企业数据垄断等问题,防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。

　　3 健全经营者集中审查分级分类

　　南都记者注意到,在“着力强化反垄断”方面,《意见》重点关注事前监管手段,要求健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。

　　健全这项制度或许是基于不同交易、集中企业、特殊行业对市场影响不同而考虑的。根据《反垄断法》规定,经营者集中审查应当考虑相关市场竞争状况影响,包括参与集中企业的市场份额及其对市场的控制力,对市场进入、技术进步以及消费者影响等因素。

　　在实务中,经营者集中审查分为简易案件与普通案件。据南都记者了解,在同一相关市场,参与集中的经营者所占的市场份额之和小于15%,在上下游市场,参与集中的经营者所占份额均小于25%的,可按照简易案件程序进行审查。

　　中国人民大学竞争法研究所所长、交叉科学研究院院长杨东认为,经营者集中分级分类是围绕强化反垄断和防止资本无序扩张决策部署的重要举措。他以平台经济为例谈道,近年来互联网平台企业快速壮大,但因其独特的跨界竞争、高度聚集化等特点,有关行为的竞争影响更加复杂,“掐尖并购”、无序扩张的问题日益凸显。

　　杨东告诉南都记者,控制数据流量的数字平台不断“以平台构建平台”,以自己为圆心形成层层叠加的数字生态,成为元平台。元平台对初创企业的并购可能会加剧其垄断力量,抑制市场竞争活力,而一些适当的经营者集中则不会对市场竞争造成明显损害,所以有必要推动分级分类的经营集中审查。

　　此次《意见》也进一步明晰经营者集中审查的重点领域包括金融、传媒、科技、民生等,同时将涉初创企业、新业态、劳动密集型行业也纳入强监管范畴,要求提高审查质量和效率,强化垄断风险识别、预警、防范。加强对创新型中小企业原始创新和知识产权的保护。

　　杨东告诉南都记者,超级科技巨头企业大肆收购初创企业,最终形成一个个资本主导下的“生态系统”。初创企业被收购,整体行业活力遭受抑制,中小企业在资本无序扩张的冲击下缺乏生存和发展的必要空间。

　　焦点

　　反垄断下一步如何出招?

　　对于垄断和不正当竞争问题,《意见》明确,破除平台企业数据垄断等问题,防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。

　　此外,加强对平台经济、共享经济等新业态领域不正当竞争行为的规制,整治网络黑灰产业链条,治理新型网络不正当竞争行为。

　　国研新经济研究院创始院长、新经济智库首席研究员朱克力认为,一方面要加强对平台经济等新业态新模式的垄断和不正当竞争行为的规制；另一方面也要充分发挥平台经济在打破地区封锁和市场分割、推动全国统一大市场建设方面的积极作用。

　　如何破除地方保护和区域壁垒?

　　加快建设全国统一大市场,打破地方保护和市场分割,破除各种封闭小市场、自我小循环,至关重要。

　　《意见》明确,统一大市场的统一,并非整齐划一,而是在维护全国统一大市场的前提下,结合区域重大战略和区域协调发展战略的实施,优先开展区域市场一体化建设。

　　《意见》提出,指导各地区综合比较优势、资源环境承载能力、产业基础、防灾避险能力等因素,找准自身功能定位,力戒贪大求洋、低层次重复建设和过度同质竞争,不搞“小而全”的自我小循环,更不能以“内循环”的名义搞地区封锁。

　　朱克力表示,地方政府过分看重GDP和地方税收,地方保护主义倾向较为严重。各地往往有各自扶持的企业和品牌,划定或明或暗的门槛,筑起利益藩篱,其他同质企业和产品难以进入。这些问题在经济高速发展时被掩盖下来,但当经济面临下行压力,对外贸易出现波动,企业生产经营困难,这时就凸显了形成统一市场的紧迫性。

　　刘志彪认为,地方保护和市场分割,都是在经济转型中地方政府直接参与市场竞争、追求市场盈利行为的手段、表现和后果,也是形成“行政区经济”的重要手段、表现和后果。解决这些严重影响资源配置效率的问题,其深层次改革不是不要发挥地方政府的积极性和经济职能,而是要从界定和改革地方政府的职能结构入手,适当减少其直接干预微观市场行为,增加其对市场的监管调节行为,增加其区域内的公共职能。

　　郭丽岩认为,像京津冀一体化、长三角、大湾区、成渝这种双城经济圈等区域,在要素资源市场的统一,市场平台设施的统一等方面,他们已经有一系列的推动市场区域一体化的经验和做法在积累,通过区域的这些样板的构建也为全国统一大市场提供一个很好的有利的支撑。

　　与此同时,统一大市场的建设要坚决破除地方保护和区域壁垒,各地区不能搞“小而全”的自我小循环,更不能以“内循环”的名义搞地区封锁,全面清理歧视外资企业和外地企业等的各类优惠政策。

　　建议

　　打破行政垄断 落实公平竞争审查和执法需发力

　　如何看待这一表述?周围向南都记者分析,统一大市场的建设有助于扫清要素流通的障碍,也能带来广阔的市场需求。地方政府在制定发展规划时不能关起门来算小账,更不能只算本级政府、个人任期内的短帐。

　　“唯有结合地区发展实际,融入全国统一大市场,积极转变政府职能,才能充分享受市场经济的制度激励,推动我国市场由大到强的转变,实现社会经济的整体发展。”他说。

　　韩伟提到,国内疆域辽阔,各地发展仍不平衡。以往很多文件都强调了反对地方保护,但具体落实过程中涉及央地关系、地方关系如何协调的复杂问题。要实质推进“反对地方保护”问题的解决,中央地方事权财权的调整、地方政府绩效评估指标的优化、跨区转移支付的完善等诸多方面都需要考虑。

　　值得一提的是,《意见》还强调公平竞争审查的重要性,要求制定招标投标和政府采购制度规则要严格按照国家有关规定进行公平竞争审查、合法性审核；还明确要全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策。对新出台政策严格开展公平竞争审查。

　　“当前全国统一大市场建设的阻力很大程度上体现为各地出台的反竞争性政策文件,公平竞争审查在这方面可以发挥关键作用。”韩伟说。

　　据南都记者了解,2016年6月国务院发文要求建立公平竞争审查制度,为防止政府出台排除、限制竞争的政策措施,约束相关行为。自实施以来,公平竞争审查制度取得了一定成效,但也面临推进的现实难题——比如审查标准过于原则、自我审查动力不足、审查人员配备欠缺、监督评估机制不完善、反垄断执法不充分等。

　　如何深入推进落实公平竞争审查制度?为避免自我审查沦为不审查,杨东认为应严格并细化相关审查程序,确保公平竞争审查成为政策措施出台前的必经程序,做到审查留痕。

　　韩伟告诉南都记者,下一步规则细化可以在审查标准方面引入定量指标,并可以考虑指标的区域差异化配置(比如东西部地区特定补贴的合理化差异)。此外,例外规定对于竞争政策与产业政策的协调非常关键,也亟待细化。

　　周围则建议,将审查工作整合到各级政府日常工作内容中去,纳入工作考核的范畴,避免运动式、周期性的事后补救审查,同时建立自我审查和第三方评估的长效机制,形成“审查-评估”的双保险,保障市场机制的正常运行。

　　杨东也提到,建议引入第三方评估制度,弥补政策制定主体专业能力的不足。并且,应当加大对滥用行政权力排除、限制竞争行为的查处力度并加强管制性行业的反垄断法适用。

　　南都记者注意到,破除行政垄断将是2022年反垄断监管的一项重点任务。

　　近期山西、福建等多省明确于3月到10月开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动,重点查处教育、医疗卫生、政府采购、招投标等领域的行政垄断行为。