促进公共服务优质均衡:为企业减负，为人才谋福利，提升城市软实力

　　财政部日前公布《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》(简称《实施意见》)，支持深圳在财政政策体系与管理体制方面探索创新，更好发挥财政职能作用。内容包括支持深圳探索促进公共服务优质均衡和促进经济高质量发展的财政政策体系，支持深圳加快建立与先行示范区相适应的现代财税体制，并探索提升财政管理效能的有效路径。

　　多位学者及专家认为，《实施意见》的亮点体现在民生保障、税制改革、重点产业发展、深港融合发展等方面。专家表示，支持深圳财政创新探索，也是支持深圳探索中国式现代化的重要举措。深圳历来是改革开放的前沿阵地，积累了较好的经验，未来的发展前景也十分值得期待，为改革奠定了经济基础。专家建议，促进公共服务优质均衡的财政政策体系，就是要为企业减负，为人才谋福利，为城市发展提升软实力。在深港合作方面，要进一步在个人所得税、企业所得税、科研机构和企业研发抵扣、科研设备进出口税等方面先行探索。

　　民生保障

　　从“均等化”到“优质均衡”

　　《实施意见》第一部分即强调“支持深圳探索促进公共服务优质均衡的财政政策体系”。多位专家表示政策亮点重点体现在教育和住房政策方面。

　　“相关部门希望借助于深圳试点，尝试推进财政政策体系与管理体制改革，鼓励深圳推出一些创新举措。”中国人民大学公共管理学院教授孙玉栋表示，在共同富裕的背景下，“公共服务均等化”的提法逐渐转变为“公共服务优质均衡”。他说，过去讲均等化，现在公共服务向高水平发展，要讲优质和均衡。孙玉栋强调，“政策文件提到‘义务教育要足额保障’，足额意味着只要测算是准确的，我们就应该通过财力去保障义务教育。”

　　中央财经大学财税学院教授白彦锋指出，深圳作为我国经济发展实力最强的经济特区，外来人口相对较多，在“物的”城镇化基础上实现“人的”城镇化，探索促进公共服务优质均衡，推动形成共享共治共同富裕的民生发展格局，既是群众期盼，也有当地财力支撑，更有国家各项政策的强大支持。白彦锋进一步解释说，公共服务的优质均衡，就内容上来看，包括教育、住房、医疗健康等诸多方面；就其惠及的主体来看，无疑既要包括本地户籍人口，也要包括外地流入人口，即存量和增量一视同仁；就其品质来说，过去解决的是“有没有”的问题，现在则更加关注“好不好”“优不优”的问题。

　　“这对深圳来说是重大利好，赋予了深圳更大的改革开放试验权。”中国(深圳)综合开发研究院副院长兼前海分院院长曲建表示，《意见》明确把公共服务优质均衡作为一项重要内容进行改革探索，相信会形成一个公共服务优质均衡的支持体系。

　　“人”“财”“物”的优势如何保持?

　　深圳本身就是一块改革试验田，同时财政创新改革也已经在实践中，深圳有“人”“财”“物”三方面的优势。“人就是人力，深圳业务专家型干部多；财即财力，深圳财税体制运转高效；物即物力，深圳物力充沛，民营企业活力指数高且管理现代化，有资本来进行全面改革。”中国(深圳)综合开发研究院财税专家李鑫钊说道。

　　他表示，纵观《实施意见》全文可以发现，其中提到的方向以及领域，都是针对深圳面临的难点痛点问题，涉及到深圳未来发展的规划。“深圳教育、医疗、住房等资源紧缺，意见支持深圳探索促进公共服务优质均衡的财政政策体系，就是要保障民生，留住人才；探索鼓励企业加大科技投入的财税政策，就是在给企业减轻包袱，让企业家们安心扎根深圳，不断增强深圳的软实力和综合竞争力。”

　　值得关注的是，《实施意见》中提到，鼓励社会力量向政府科学基金或科技计划捐赠，探索鼓励企业加大科技投入的财税政策等。对此，李鑫钊认为，重点要通过制度的建立来约束和平衡好社会力量与科研之间的关系。“我们需要社会力量的投入为前沿科技的研发做支撑，让科学家们、人才们可以潜心科研，但社会力量介入的程度是需要制度来做好约束与平衡，从而实现双赢。”

　　《实施意见》还明确深圳要“健全地方政府债务管理制度”。继2021年在全国率先成功发行离岸债后，近期，深圳市再次成功赴港发行离岸人民币地方政府债券。与首次赴港发债相比，此次新增了蓝色债券，形成“蓝色”“绿色”齐发之势，募集资金用于推进绿色、循环、低碳发展，将投向轨道交通、水污染治理等项目。“这就是深圳已经在进行的一种财税体制的创新，也是在粤港澳大湾区金融市场的一种尝试，并且是专款专用到急需的产业上，起到政府示范效应，实现良性的循环。让企业投资对于诸如绿色产业此类投入高、入门门槛高但产出回报时间长的产业时，更有信心。”李鑫钊说。

　　中国(深圳)综合开发研究院新经济研究所所长李相锋也认为这一举措十分关键，他表示深圳目前债务压力较轻，需要利用好良性债务的相对优势，促进粤港澳大湾区金融市场互联互通、提高科创水平。

　　深圳接下来可以在哪些方面继续发力?李鑫钊强调，新型财经智库建设是支持深圳深入创新探索的最佳切入点。“具体如何进行财税政策体系与管理体制等方面的探索创新，深圳不仅步入了深水区，更是闯进了无人区。新时代，深圳要有新方案，要有新思维。”他说，“所以人才队伍的建设至关重要。目前，深圳市财政局已经成立了‘深圳财政科学研究中心’，用‘五型’财政理念，从专业化角度，制定可行的新方案，力争高标准落地落实。”

　　税制改革

　　几个方面值得关注

　　《意见》提出，支持深圳在全国税制改革中先行先试，积极承担国家重大税收改革工作和研究课题。

　　中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授许光建认为，《实施意见》是深圳探索财政政策体系与管理体制的“施工图”，在指导深圳先行先试方面具有特殊意义。

　　白彦锋认为，未来深圳税制改革至少有下面几个方面内容值得关注。一是推进高水平改革开放的税收政策，减少高端人才、技术、资本在境内外、深港之间流动的税收成本；二是促进深圳形成科技创新基地，加强税收政策对前段研发投入以及后补助奖励机制建设；三是深化市区财政体制改革，依托深圳财政信息一体化优势，推进房地产税等地方税改革创新，结合财政支出绩效改革，提高地方财政支出的运行效率；四是在推进绿色低碳转型等方面，为促进资源高效利用和绿色低碳发展，支持做好碳达峰工作，在环境保护税等相关地方税种的改革深化方面可以积极探索。

　　曲建表示，税制改革可以从多个方面来理解:一是税种的改革，比如我国此前取消了营业税，取而代之的是在服务业领域开征增值税。二是税率的提高或者降低，比如现在对增值税的整个税率进行部分调整，又如提高个人所得税的缴纳基数。三是征管方式的调整。他认为，加大对深圳公租房、保障性租赁住房和老旧小区改造的支持力度，可以尽快解决中低收入阶层的住房问题，这显然比开征房地产税更为重要、更为切实，更符合老百姓利益。

　　房地产税或将试点?

　　孙玉栋认为，深圳房屋的资质条件较均衡、遗留性问题相对较少、纳税意识较好，有利于房地产税改革试点工作的开展。但他也强调，要根据深圳目前住房的整个市场结构去考虑设计房地产税，要保证市场税基的稳定性。

　　早在2011年，上海和重庆两市就率先试点征收房产税。今年3月，财政部相关负责人也明确表示，一些城市开展了调查摸底和初步研究，但综合各方面的情况，今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件。

　　知名财经评论家刘晓博在其官方公众号上认为，有较大概率包含房地产税。对此他解释道，因为按照财政部的解释，税制改革的主要内容是“健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重”。而房地产税，既是重要的地方税，又是直接税，是税制改革的重中之重。值得一提的是，前不久深圳出台了租房参考价。刘晓博指出，租房参考价，是目前香港和新加坡的房地产税的计税基础。香港的房地产税，包括三部分:差饷税、物业税以及地租，其中差饷是对土地及建筑物的出租市值征收的，占房地产税的最大比例。“如果深圳真的成为房地产税试点，那么深圳楼市的购房逻辑也必将产生深刻转变。”刘晓博说。

　　对于房产税的理解，广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉提出了另外的观点，“我们要正本清源，房产税取之于民，用之于民，主要用在公共服务和设施上，公共服务完善了，房子才能保值增值，居民居住才能幸福。因此，我们要树立这种思想。这也是深圳等城市未来财税体制改革要探索的方向，但与这次政策没有直接关系。”

　　住房制度

　　“二次房改”向纵深推进

　　《实施意见》提及了财政加大推动深圳住房供需问题解决的支持力度。

　　“加大中央预算内投资对深圳保障性住房筹集建设的补助，加大了中央财政城镇保障性安居工程补助资金对深圳公租房、保障性租赁住房和老旧小区改造的支持力度”，《实施意见》一出，引发各方热烈讨论，更有媒体称“中央财政补贴深圳，几十年罕见”。但深职院房地产研究所所长邓志旺在接受南都记者采访时表示，“中央预算内投资对深圳保障性住房进行补助一直有这项措施，并不算新政策。”

　　事实上，南都记者也发现，《深圳市住房发展“十四五”规划》中有关内容显示，“十三五”期间，安居工程建设投资超千亿，创历史新高，累计投资1222.81亿元。其中，就有中央专项资金6.56亿元。

　　为什么加大对深圳的支持力度?首先在于急深圳所需。《实施意见》指出，基于考虑深圳人口持续净流入对住房的需求。国家高端智库研究员宋丁接受南都记者采访时也指出，深圳有大量从外地流入的人口，要同时满足人口的居住需求并探索新的房地产发展模式，对深圳财政来说颇有压力。要开展以保障性住房为主导的房地产新模式的话，必须有国家力量来支持这个试点。

　　宋丁在接受记者采访时表示，财政部的政策对深圳的意义非常重大。“它涉及到财政财税体制的改革、深圳住房制度的变革以及全国的房地产发展的基本形势的改变，深圳本次作为试点城市出现，是中央下定决心‘二次房改’的体现。”宋丁认为，一方面，中央财政的支持，可以解决深圳在“二次房改”提到的大量保障房建设的资金缺口，并在政策方面给予扶持；另一方面，深圳再次站在了改革开放排头兵的位置，扮演重要角色。

　　宋丁口中的“二次房改”需要回溯住房改革的历史。1998年，国家正式启动第一次住房货币化改革，住房进入商品化时代。2018年，深圳发布《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》(深府规〔2018〕13号)，同步制订《深圳市公共租赁住房建设和管理暂行办法》等三个政府规章和相关配套细则，系统构建面向2035年的住房供应与保障体系。坊间称之为“二次房改”。值得一提的是，该文件还提及未来住房供应总量中商品房只占40%，人才住房、安居型商品房、公共租赁住房要占60%。

　　“60%的保障房启动量对深圳财政实力提出了巨大的挑战。”宋丁进一步提到，“房地产想要探索新的发展模式，政府的资金需求量比较大，需要找一个基础比较强的城市来做试点，深圳是最具备这个条件的。”

　　只是住房制度的改革仍存在难度。宋丁同样提出了深圳目前面临的问题，一方面，过去多种因素的影响沉淀成为一种阻力，增加了突破现状的难度；另一方面，国际大环境叠加疫情等多重因素的影响使得深圳的经济增长压力加大。他认为，“这种情况下可能很难调拨出太多的精力来去关注改革，如何处理好这个关系是深圳目前发展中需要解决的一个重要问题。”宋丁认为，另外还需要注意的一点是，尽管中央支持深圳改革，但资金方面并非由国家全款支持。首先深圳还是需要自己筹措资金，然后中央财政会给一些补充性的资金，占比多少、如何运用可能需要下一步跟进政策明确。

　　重点产业

　　深圳强链补链延链推进高质量发展

　　《实施意见》在第二部分提出“支持深圳探索促进经济高质量发展的财政政策体系”，其中包括支持深入实施创新驱动发展战略、支持加快构建面向未来的现代产业体系等、增强畅通国内国际双循环功能。多位专家认为需要在深圳的科技创新产业与境外高端消费领域重点布局。

　　科技创新是经济高质量发展的重要驱动力，孙玉栋认为《实施意见》很大程度上寄希望于要推进一套科研事业的财政政策体系，探索如何通过财政的经费支持、财务管理来推动科研发展。

　　李相锋认为，《实施意见》针对深圳科技创新产业，从基础研究、应用研究到生产要素流动三方面鼓励深圳探索相关财政政策体系。在基础研究方面，李相峰表示，深圳作为科技创新高地，科技公共基础设施、科学仪器设备等沉没成本高，需要政府部门重点投入。在应用研究方面，《实施意见》提到的相关举措能有效帮助基础研究成果落地实践、加速产业化进程。

　　白彦锋认为，在科技创新产业发展方面，一是可以支持深圳对研发经费投入给予更强的激励；二是通过财政资金给予支持和引导；三是推进大型科研仪器设备和重大科技基础设施的共建共享共用，这样既可以提高这些高端设备的利用效率，也可以降低相关设备的使用成本，更可以使相关科研机构之间共享数据、形成创新的集成效应，还可以发挥对国际高端人才的吸引力，为相关产业和人才提供有助于创新的“体制机制政策沃土”。在畅通国内国际双循环方面，由于深圳独特的沿海湾区优势，作为改革开放的“桥头堡”，会天然成为高端消费的“集聚地”；再辅以进境免税、出境免税等政策，会对高端消费形成强有力的撬动作用，对境内外形成辐射带动作用。

　　李相锋认为，“深圳在高端消费领域亮点不多，《实施意见》对深圳下阶段发展国际消费中心和免税业态提供指引。”孙玉栋表示这部分举措与海南建立自由贸易港相关政策相类似，他认为如果相关项目成功落地，可以发挥深圳毗邻香港的优势，将其着力打造成第二个“购物天堂”，引导境外高端消费回流。

　　深港合作

　　税收制度层面深度对接

　　“党的二十大提出中国式现代化的时代性重大命题，而深圳建设中国特色社会主义先行示范区的目标，是努力创建社会主义现代化强国的城市范例。因此，支持深圳财政创新探索，也是支持深圳探索中国式现代化的重要举措。”中国(深圳)综合开发研究院港澳及区域发展研究所副所长谢来风说道。

　　在他看来，深圳历来是改革开放的前沿阵地，从改革开放到全国综合配套改革试点，改革持续向纵深推进，积累了较好的经验。且深圳高质量发展走在全国前列，未来的发展前景也十分值得期待，为改革奠定了经济基础。“将深圳放进全国坐标，其毗邻香港，是粤港澳大湾区的中心城市之一。深港融合发展进入到新阶段，深圳持续对标香港及国际规则标准，推进高水平开放，形成了改革创新的强大动力。”

　　本次《实施意见》更是明确点出了“深港合作”、“河套”等关键词，提出要研究符合河套深港科技创新合作区深圳园区发展定位的税收政策，促进深港科技紧密协作、优势互补。谢来风表示，河套的定位是深港科技创新合作，在空间上与北部都会区无缝衔接，是支持香港北部都会区最直接、最重要也是最有基础的平台，因此，研究符合河套深港科技创新合作区深圳园区发展定位的税收政策，是促进深港融合发展的重要措施。

　　深港的税制差异主要体现在个人所得税和企业所得税方面。谢来风举例进行了说明。比如，内地的个人所得税是从3%至45%的七级税率，而香港是总收入扣除费用后按2%-17%五级超额累进税率征收。多年来，深港在财税政策方面一直都在进行积极的探索。最早的前海的“双15%”政策，以及后来推广到整个大湾区的境外高端和紧缺人才税收优惠政策，都是深港税制对接的有益尝试，也取得了很好的效果。

　　“总体而言，意见的出台有利于深港在税收制度层面的深度对接，形成有利于共同吸引国际人才、企业等高端要素的制度环境，持续推进深港融合发展。具体落地上，可在个人所得税、企业所得税、科研机构和企业研发抵扣、科研设备进出口税等方面先行探索。”谢来风说。

　　进展

　　深圳将如何做?

　　深圳市财政局:按照税改大方向扎实推进

　　《实施意见》在“保障措施”中则提到:财政部和深圳市加强协同联动，定期会商协调，建立工作任务落实和重大问题协调机制。相关财税改革试点、探索示范任务，具备相应条件可赋予深圳先行先试。财政部加强政策扶持和宏观指导，做好工作落实情况跟踪评估。深圳市有效集成中央、省、市各项资源，努力形成一批示范引领、走在前列的标志性成果，为全国地方财政高质量发展贡献深圳智慧和深圳方案。深圳市财政局要压实主体责任，大胆探索、真抓实干，加强与财政部的沟通对接、请示报告，会同有关部门扎实推进工作落实。

　　深圳将如何做?深圳市财政局表示，深圳财政接下来将按照国家税制改革大方向，在前海、河套等粤港澳大湾区重大合作平台探索湾区融合发展，支持香港融入国家发展大局的税收政策。以深圳综合性国家科学中心为平台和载体，研究实施支持科技创新的税收政策。支撑深圳国际消费中心城市建设，落实进境免税店、出境免税店的相关政策，引导境外高端消费回流。探索研究适应高水平开放型经济新体制的税收政策体系，在推动绿色发展、建设高水平人才高地等方面进行税收政策探索研究。

　　采写:南都记者　张一鎏　黄璐　孙阳

　　综合南方财经、中国经济时报报道