优惠政策扎堆重点村影响公平发展

　　调研人员与村干部、村民面对面交流，了解他们对于乡村振兴的想法。受访者供图

中国农业大学教授叶敬忠

　　当各界不断热议乡村振兴时，农民的声音有被听到吗?不久前，中国农业大学教授叶敬忠和同事共同发表的研究成果得出了和十五年前相同的结论，农民的声音被忽视了。

　　叶敬忠和40多位中国农业大学师生到5个省的10个村庄，访谈了大量的村民、村干部和基层政府官员，　访谈记录长达156万字，调研结果汇聚在《农民视角的乡村振兴》一书中。

　　如何避免农民的声音被忽视?叶敬忠认为，政府自上而下推行政策和项目的方式在一定程度上挤压了农民发挥主体性的空间，农民更多地将自己定位为乡村振兴中的配角。“既然乡村振兴是为农民而兴，乡村建设是为农民而建，”他说，就应该在政策和项目执行的全过程中充分纳入农民视角，为农民主体性发挥留出空间。

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　　“被动接受”与“依赖政府”

　　农民常将自己定位为“配合者”

　　南方都市报(以下简称“南都”):在汇聚调研结果的《农民视角的乡村振兴》一书中，多次提到农民习惯于“被动接受”和“依赖政府”。为什么普遍存在这种现象?

　　叶敬忠:随着国家对“三农”工作重视程度的提高和对农村投入的增加，农民的主体性和内生动力并没有相应提高，“被动接受”“依赖政府”才会成为当前普遍现象。

　　例如，调查显示，农民普遍认为实现乡村振兴主要靠政府、村干部等外部主体。农民期待政府提供政策、资金、基础设施等保障；期待村两委干部主动带头落实政策，工作公平公正；期待企业可以投入资金，为老百姓提供就业；期待有大学生、年轻人、志愿者等群体参与乡村振兴。很多农民也认为自己是重要的主体，但可以做的主要是配合其他主体的工作。

　　导致农民“被动接受”“依赖政府”并将自己定位为“配合者”的因素很多。虽然无法穷尽所有方面，但这里至少可以列举三个原因。第一，在农民心中，国家已经非常强大，既有能力，也有资源。农民说，“现在国家钱多，乡村振兴就是国家要花钱搞建设”“国家力量大，支持哪个村，哪个村就能发展，其他力量都太小。”同时，农民见证了国家在“脱贫攻坚”行动中对贫困户和贫困村给予的大量资金支持，以及取得的巨大脱贫成就。这些都让农民产生了政府会包揽一切的认识。

　　第二，与国家等外部力量相比，一些农民认为自己的能力不足。调研中一些农民表示，“我们不知道做什么”“我们不知道怎么做”“还是要听政府的安排”等。

　　第三，外部力量的干预或强制也使部分农民“不得不”配合其他主体安排的工作。部分农民认为自己的声音被忽视，因此认为不如直接顺从、服从、配合。

　　南都:这种情况下，如果一位农民想参与乡村振兴，他有渠道吗?

　　叶敬忠:农民有渠道，也是可以自由参与乡村振兴的，关键是要提高农民参与的动力。可以考虑采取一些具体措施帮助农民提高参与村庄治理的能力，激发主体意识。例如，可以加大相关政策和项目的宣传力度，通过定期召开院坝会、村民会议等活动增进农民对村庄事务的了解与认知，拓宽农民参与渠道，提升农民参与水平。可以通过村务公开、农民评估项目效果等策略为农民参与村务监督创造充分条件。可以通过村集体经济、村规民约等方式探索个体利益与集体利益的联结与融合，使农民自愿主动加入乡村振兴和乡村治理行动中。

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　　乡村振兴是一项整体性工程

　　需要多元主体的协同参与

　　南都:需要农民有较多话语权的领域，如何能让他们真正参与进来?

　　叶敬忠:针对涉及农民切身利益、需要农民有较多话语权的领域，应该给农民以更多的自由选择和自主决策的空间，应该在政策和项目执行的全过程中充分纳入农民视角，为农民主体性发挥留出空间，使他们真正参与其中。例如，增强政策执行的灵活性和弹性，依托项目引导、鼓励农民参与乡村振兴事业；针对农民群体打造包容性民主参与机制等。

　　需要强调的是，乡村振兴是一项整体性工程，需要多元主体的协同参与。各类主体应明确责任，各司其职。政府应做好统筹规划，并提供政策保障与资金支持。村两委应扮演好上级政策的“落实者”、农民需求的“代办者”双重角色，保障政策有效落地。农民应摒弃“配合者”“旁观者”身份，以自己力所能及的行动，当好乡村振兴的“主力军”。企业与社会组织等主体应积极参与，为农村提供资金、技术和人才等外部资源支持。

　　南都:最近几年很多地区都在请“能人”“富人”回村担任村领导，希望发挥他们的资源和能力带动全村致富发展。外界也关注到，很多“能人”的工作风格、管理风格都比较强势，除了一些程序性的机会外，留给普通村民参与村庄治理的机会不多。您怎么看这种现象?

　　叶敬忠:应该辩证地看待这种现象。一方面，“能人”“富人”担任村干部在某种意义上是基层自治的自然结果。农民普遍期待能够带领群众致富的村干部，地方政府也更青睐这样的村干部，这样的干部意味着有资源、有能力、有威望、有精力，可以较好地带动村庄发展。

　　然而，另一方面，“能人治村”确实会带来干部作风强硬、民主程序落实不完善的问题，影响基层自治的成效。调查发现，在一些“能人”治理的村庄，农民对于村庄发展规划讨论、村干部选举等公共事务的参与度较低。长远来看，“富人治村”模式不一定有利于乡村治理体系和治理能力现代化的推进。

　　因此，有必要建立和完善约束机制，既发挥“能人”“富人”的带动优势，为村庄争取更多的发展机会；也要发挥基层民主的制度优势，让更多农民群体参与到村庄治理中，凝心聚力，促进乡村振兴事业全面推进。

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　　“你给我的不需要，我需要的你不给”

　　干部与农民如何形成合力?

　　南都:书里反思了有的地方在乡村振兴中的一些误区，例如对重点村投入了过度资源影响其他村庄发展、对乡村旅游规模存在幻想、村庄建设关注游客而非村民需求。为什么基层政府偏好这些举措?

　　叶敬忠:以打造重点村为例，比起“撒胡椒面”的发展理念，基层政府更愿意将有限的资源和机会投向那些综合条件较好的村庄，并通过持续的资源倾斜甚至堆砌来刺激村庄发展，这样能够很快地“打造亮点”，彰显政绩，从而有利于基层干部的工作考核与职位晋升。

　　基层政府的这些举措在执行过程和后续影响方面都存在两面性，这些举措在实现政策目标方面发挥了正向作用，但也在一定程度上引发了一些非预期的发展问题。例如，集中资源建设重点村能够在较短时间内打造出一个看起来相对成功的地方性发展案例，但也有可能强化重点村与非重点村之间的严重不平衡，引发基层治理难题。此外，重点村打造还可能引发多主体负债，增加基层债务风险；重点村项目因为往往由政府主导，还可能导致农民主体性式微，村庄发展内生动力不足等。

　　南都:研究提到了两个重要的现象:(1)政策和基层干部都认为农民是乡村振兴的受益主体和行动主体，农民却认为自己是配角；(2)农民看到的乡村振兴与基层干部口中的乡村振兴工作不在一个维度。“你给我的不需要，我需要的你不给”，导致这种情况的原因是什么?

　　叶敬忠:上述两个现象共同反映出了基层干部与农民在乡村振兴方面的认知差异。基层干部与农民不仅在乡村振兴角色认知方面存在不同，而且对乡村振兴工作供需的认知也存在不匹配的情况。

　　政府自上而下推行政策和项目的方式在一定程度上挤压了农民发挥主体性的空间，农民更多地将自己定位为乡村振兴中的配角。政府的“全能”形象、自上而下的项目制管理和资源分配方式深入人心，农民习惯将乡村社会发展与建设的自主性让位给政府主体；而政府的全能、全管作为也使农民失去了发挥主体作用的空间，以至于农民认为他们在乡村振兴工作中只需要尽力配合。

　　基层干部与农民对乡村振兴工作的供需认知不匹配，“你给我的不需要，我需要的你不给”，主要原因在于两类主体思考问题的出发点不完全一致。基层干部认为乡村振兴要振兴的是地区，他们更加关注地区基础设施、规模产业以及人居环境等问题。或者说，基层干部更加关注能够被他人“看得见的振兴”，如亮点产业打造、生态环境和基础设施建设。

　　而农民则认为乡村振兴需要更加关注自身的就业、收入、医疗、养老等问题，关心自己可以看得见、摸得着、感受到的切身利益。既然乡村振兴是为农民而兴，乡村建设是为农民而建，那么基层干部乃至乡村振兴的整体设计，都应该充分纳入农民的所思所想所盼，从而在农民视角、基层干部视角和国家视角之间实现有机融合。

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　　要想充分发挥基层创新能力

　　须处理好顶层设计与基层探索关系

　　南都:近几年国家层面多次强调，要发挥基层的创造力，但书里的多个章节都谈到，基层干部的能动性没有被完全激活。和各级干部交流时，他们是如何看待这种现象的?

　　叶敬忠:在调研中，一些基层干部围绕这一话题表达了自己的感受和看法。一方面，有干部认为部分制度设计和政策本身存在模糊性，增加了他们理解和执行政策的难度。例如，有干部谈到脱贫攻坚和乡村振兴衔接过程中，政府部门之间存在明显的分工模糊和工作交叉问题，这就导致基层干部难以明确自身的主要职责，在岗位上不敢干、不能干。

　　另一方面，基层行政工作存在唯指标论、唯过程论的倾向，严厉的问责机制倒逼执行政策简单化，甚至“一刀切”。有干部表示，“基层工作就是宁可不办、办砸，也不能违反程序”“创新就会有越界的风险”。按部就班地执行上级指令意味着降低犯错误的可能，按照过去的老方法处理工作也一般不会出错，但这些做法必然会限制基层的自主探索与创新的空间。

　　南都:您在发布会上也谈到过，去调研时各级政府不太愿意向外界谈论“问题”，对此很敏感。基层为什么如此担心问责?

　　叶敬忠:基层“怕问责”，主要原因是督导考核太多、问责处分太严厉。严厉的问责机制导致基层干部在执行政策时倾向简单化处理。对他们而言，虽然“循规蹈矩”饱受诟病，但这也意味着不会犯错误。在此理念下，基层干部的工作开展往往会出现路径依赖，缺乏改革与创新。在调研中，一位乡镇干部表示，“基层干部对自己的工作还是有一些思考的，他们并不是没有想法，只是想了也不敢干，想了也没用，久而久之也就不想了”。

　　要想充分发挥基层创新能力，必须处理好顶层设计与基层探索的关系，顶层设计在把握主要方向的同时，也要给基层探索留下足够的空间。与此同时，对于地方工作中出现的各类具体问题要进行具体分析，有的问题可能是因为违背原则和法律法规而导致的，这需要严格处理；但也有很多问题是开展工作过程中难以避免甚至是必然可能出现的，对待这类问题，上级部门不必扩大化，应该建立合理的容错纠错机制，鼓励基层干部想作为、能作为、敢作为、善作为。

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　　基层政府应做好中间人

　　努力留出政策落地的弹性空间

　　南都:研究提到医疗、教育、养老这三类问题最受农民关注。但其解决似乎都比较依赖于中央层面的政策，中央没有调整前，基层政府应当做什么?村庄里能为此做什么?

　　叶敬忠:基层政府应做好“顶层设计”与“基层现实”有效衔接的中间人，结合农民需求做出相应的实践调整，努力留出政策落地的弹性空间，鼓励探索契合村庄实际的发展模式。例如，在人口老龄化的时代背景下，鼓励探索村庄适老化发展路径。村庄可以尝试开展一些行动探索，可以依托村组志愿团体、社会组织、企业等多元主体创新公共服务供给模式。例如，四川省青神县高台镇整合多方资源开展“互助养老”、筹建“长者食堂”、举行“百家寿宴”，探索养老服务的长效机制；河南省武陟县依托社会各界的慈善捐助，在村级层面有计划地开办“慈善幸福院”等。

　　此外，可以鼓励个体和家庭自我赋能。农民个体及家庭是乡村振兴的主要受益主体和行动主体，在将公共服务高质量供给视作政府工作职责的同时，也要重视农民自主性、能动性的发挥，特别是要改变一些固有的观念。例如，通过健康知识宣讲，改变农民“重治疗而轻预防”的健康观，鼓励他们主动应对未知风险隐患。

　　南都:前边提到重点村建设对资金、资源的虹吸，拉大了不同村庄间的不平等。重点村在公共服务的提供能力上有显著提升吗?如果想形成重点村对普通村的引领带动，需要对当前的模式做哪些调整?应该推动哪些支持政策普惠化?

　　叶敬忠:在大量发展资源与机会的倾斜下，多数重点村的公共服务供给能力在不同程度上肯定得到了改善和提升。除了提供文化广场、健身设施以及文体活动等基础性公共服务之外，一些重点村还依托数字乡村建设，打造数字化村务公开平台，拓宽农民获取公共服务政策和信息的渠道，增强自身公共服务供给能力。

　　要想实现重点村对普通村的引领带动，必须以共同富裕为目标，推动各类支持政策普惠化，避免各类资源、优惠政策扎堆聚集重点村。其中，在基础设施方面，鉴于重点村的基础设施已经较为完备，建议政策重点关注并支持普通村的基础设施建设；在产业发展与项目建设方面，应统筹规划，既要树立全局意识，注重不同村庄之间发展的均衡性，也要因地制宜，探索符合不同村庄实际的内生发展路径，实现村庄可持续发展。

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　　“说问题绝不是否定成绩”

　　推动乡村振兴应有问题意识

　　南都:网上有一种常见的声音:决策者才掌握全面的数据，其他人的观点不够全面，价值有限。带着这份农民视角的研究，你怎么回应?

　　叶敬忠:这正是我在多个场合希望说明的，我们这一研究有两个方面的明确定位——问题导向和基层视角。我们的调研始终坚持问题导向，说问题绝不是否定成绩，本研究没有太关注各地乡村振兴工作已经取得的成绩和总结，因为国家有关部门其实并不缺少阅读各地工作总结、听取各地成绩汇报的机会。

　　我想强调的是，问题导向和问题意识是学术研究的基本要求和基本定位。有人说，本研究提出了很多问题，但缺少可以两三招制胜、立竿见影的对策措施。我的看法是，虽然我们也对发现的问题提出了一些对策建议，但对于乡村振兴推进来说，首先要找出问题、找准问题、找出问题背后的原因，这是一切工作的前提基础。正如有学者指出的，发现不足指出问题，或许不尽全面，但能够起到提醒作用，能够帮助决策者更全面、更深入地考虑不利因素，从而进一步修改或完善各项政策、措施、工程、规划、方案等。

　　我们的研究结论基本来自农民和基层一线工作者的声音。这些基层声音是真实的，但反映的内容不一定全面，其实也不必苛求这些声音一定要全面，因为这些声音同样只是供有关部门和决策者参考。我们的这一研究也是如此，不能说问题分析得多么全面多么客观，但可以为有关部门提供一种看待乡村现实的视角。

　　声音

　　既然乡村振兴是为农民而兴，乡村建设是为农民而建，那么基层干部乃至乡村振兴的整体设计，都应该充分纳入农民的所思所想所盼，从而在农民视角、基层干部视角和国家视角之间实现有机融合。

　　——中国农业大学教授叶敬忠

　　(感谢研究团队成员刘娟、可靖涵、董怡琳、张森、赵云、李理想、孔铭、王惠对本文的贡献)

　　采写:南都记者　宋承翰