增强纠错刚性　坚决纠正违宪行为

　　作为加强法律监督、纠错规范性文件的一把“利剑”，备案审查制度备受外界关注。近日，首个完善和加强备案审查制度专门决定呼之欲出。

　　12月25日，全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定草案提请十四届全国人大常委会第七次会议审议。有学者形容，决定是备案审查工作制度化、规范化的又一“里程碑”，因其具有法律性质，但又非一部典型的法律，决定也被法学界称为“小备案审查法”。

　　南都记者关注到，这份决定草案共22条，明确了备案审查工作的指导思想、原则、目标等内容，并对审查的具体程序、重点内容等作出细化规定。除新增“联合审查”方式，提高审查效率外，草案还在增强备案审查制度刚性、完善备案审查报告等制度机制方面有诸多亮点。

　　性质

　　首个备案审查立法性决定同样具法律效力　　

　　南都记者了解到，备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。

　　近年来，“超生即辞退”“捆绑式年检”等备案审查纠错案例进入公众视野，备案审查制度从最初的“鸭子凫水”，到“小步快跑”，不断探索完善制度构建。

　　全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰就决定情况答记者问时介绍，党的二十大报告提出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”，要求“完善和加强备案审查制度”。全国人大常委会2023年度工作要点和立法工作计划也对出台完善和加强备案审查制度的决定提出任务要求，明确2023年制定出台该决定。

　　浙江大学光华法学院教授郑磊看来，决定是深入贯彻落实党的二十大报告“完善和加强备案审查制度”专项要求的一项专题立法举措，从性质上来看，“这是一份具有法律位阶的立法性决定，”虽然决定本身还不是典型的法律，但同样具有法律效力。

　　全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员、北京大学法学院教授张翔也关注到，“党的十九大”前后，备案审查制度开始从幕后走向前台，近几年也呈现一些新的变化，今年通过的新立法法对备案审查也有所涉及，在此阶段出台“立法性质的决定”，将为备案审查制度的发展补充较为明确的依据，也是对过去备案审查实践经验做总结。　　

　　路径

　　先出台立法性质的决定，再出台专门的立法　　

　　因具有法律效力，这份重量级决定也被法学界生动地称为“小备案审查法”。南都记者了解到，这份决定草案共22条，明确了备案审查工作的指导思想、原则、目标等内容，并对具体环节和内容作出细化规定。

　　在备案审查专门立法前，为何要通过全国人大常委会决定的形式，先制定“小备案审查法”?武汉大学法学院教授秦前红撰文称，受限于当前制度惯性依赖、立法时间紧迫、时机尚不成熟等因素，直接制定《备案审查法》的可行性较低。但备案审查制度完善发展的客观需求依然存在，“决定”的出台能够有效缓解燃眉之急，也意味着备案审查制度的进一步健全，但“决定”不会是备案审查制度建设发展的终点。

　　张翔告诉南都，先出台立法性质的决定，在时机成熟之后再出台专门的立法，也是全国人大常委会的惯常做法。郑磊也关注到，从立法性决定积累经验，到典型立法适时出台的立法路径，全国人大常委会近年来已有类似实践。例如，2018年的《人民陪审员法》，正是在全国人大常委会在2004年《关于完善人民陪审员制度的决定》等多个决定基础上制定出台的。“《决定》向“备案审查法”迈出了关键的一步。”　　

　　体现

　　备案审查经验法律化，提高备案审查体系性　　

　　这部“小备案审查法”，也是“备案审查经验法律化”的体现。全国人大常委会法工委副主任张勇在决定草案说明中提到，备案审查工作实践中，形成了不少成熟经验做法，需要总结提炼上升为法律，进一步指导备案审查工作。

　　张翔关注到，“有件必备、有备必审、有错必纠”是人大备案审查工作的主要目标，而在近年来实践中，也基本实现对各规范性文件的“有件必备、有备必审、有错必纠”，将这一目标写入决定，也正体现出对过去备案审查经验的总结。

　　草案说明中还提到，“各地开展备案审查工作还很不平衡，存在一些突出问题和矛盾，全国人大常委会结合备案审查实践经验，坚持问题导向，探索制度创新，通过决定的形式，对法律已有规定作出细化、补充、完善，提高备案审查制度的系统性、整体性。”

　　张翔告诉南都，近年来，备案审查工作开展起来后，各地备案审查进展不一，地方存在备案审查人员不足、缺乏专门机构、能力不足等现象，承担的工作和客观能力“不平衡”，因此，也需要全国人大常委会出台决定进行规范和指导，决定对地方制定规范性文件备案审查规定具有参照、示范意义。

　　张翔也关注到，备案审查工作是蕴含在人大的运作之中的，因此，近年来，只要有相关的法律进行修订，都会对备案审查的内容进行补充和加强。

　　“但相较于立法法等法律中新增的备案审查内容，此次审议的决定则更专注备案审查全过程，决定总结了相关法律中的已有内容，对备案审查各个环节规定更为系统性和框架性。”张翔称。

　　郑磊观察到，《决定》是人大工作稳妥积极有效有为推进的又一个体现。备案审查的诸多制度机制的制度化，沿着“工作实践—工作机制—法律规范”路径三步走扎实推进，《决定》中的各项内容，均是经过工作实践经验中成熟了的、工作机制中初步规范化检验了的、才进入《决定》实现法律规范化。

　　审查

　　新增“联合审查”方式，提高审查效率　　

　　南都记者了解到，根据备案审查启动的程序不同，审查方式可以划分为不同类型。在实践中，备案审查部门主要运用依职权审查、依申请审查、移送审查和专项审查等四种审查方式。

　　在上述四类审查方式基础上，决定草案还新增“联合审查”方式，称针对规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以开展联合调研或联合审查，共同研究提出审查意见和建议。

　　张翔认为，联合审查方式是将备案审查沟通机制上升为“制度”的体现。他举例称，在备案审查中，如果有公民对规章提出审查要求，是由司法部进行审查，而规章是依据地方性法规制定的，此时则需要司法部跟全国人大常委会进行沟通，将涉及法规、规章的问题进行研究，进行系统化解决。“原来这是各个机关之间工作机制层面的联系，现在则上升为一项审查制度。”　　

　　作用

　　增强纠错刚性，可依法作出纠正和撤销决定　　

　　在推进合宪性审查方面，草案说明中称，将“积极稳妥推进合宪性审查工作，明确开展合宪性审查的工作思路和重点”。草案明确，在备案审查工作中注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神，回应社会有关方面对涉宪问题的关切。

　　为增强纠错刚性，决定草案还将“依法作出纠正和撤销决定”写入。草案明确，制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人大专门委员会、常委会工作机构可以依法提出确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关自行修改完善，依法予以撤销，依法作出法律解释的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

　　张翔认为，上述规定除体现备案审查制度刚性外，还可以避免备案审查“程序空转”问题，让备案审查发现的问题真正得到解决。

　　此外，草案还特别提出“法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止”。

　　张翔认为，上述规定相当于赋予备案审查意见和决定的普遍约束力，或“先例拘束性”，对于加强备案审查决定的刚性起到非常重要的作用。　

　　采写:南都记者　刘嫚　蒋小天