严查操纵市场恶意做空 健全退市投资者赔偿救济机制

　　深圳福田区，金融机构云集形成集聚效应。　南都拍客　黄东　摄

　　日前，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，该意见共9个部分，简称资本市场新“国九条”。这是继2004年、2014年两个“国九条”之后，又时隔10年国务院再次出台资本市场指导性文件，九大看点值得关注。

　　看点一

　　资本市场高质量发展要坚持“五个必须”

　　如何深刻把握资本市场高质量发展的主要内涵，实现资本市场稳定健康发展?意见提出“五个必须”:

　　——必须坚持和加强党的领导……

　　——必须始终践行金融为民的理念……

　　——必须全面加强监管、有效防范化解风险……

　　——必须始终坚持市场化法治化原则……

　　——必须牢牢把握高质量发展的主题……

　　“五个必须”，体现出目标导向，既是资本市场高质量发展的内在要求，也是资本市场稳定健康发展的实践路径。

　　此外，意见还明确了我国资本市场“未来5年”“到2035年”“到本世纪中叶”的发展目标，设定了清晰的路线图。　

　　看点二

　　发行上市制度迭代升级　　

　　发行上市历来备受各方关注。根据资本市场改革发展的新形势，意见从进一步完善发行上市制度、强化发行上市全链条责任、加大发行承销监管力度三方面发力，严把发行上市准入关。

　　在进一步完善发行上市制度方面，意见明确提高主板、创业板上市标准，完善科创板科创属性评价标准，扩大现场检查覆盖面，严格再融资审核把关等。可以预见，发行上市制度将进一步迭代升级，更加精细化。

　　意见释放了进一步压实发行人第一责任和中介机构“看门人”责任，严查欺诈发行等违法违规问题，整治高价超募、抱团压价等市场乱象的政策信号，这将有利于在发行上市环节形成更加有效的市场约束。　　

　　看点三

　　制定上市公司市值管理指引　　

　　减持、现金分红、上市公司投资价值、信息披露和公司治理……意见关于上市公司持续监管的举措重点突出。

　　对于市场各方深恶痛绝的造假行为，意见强调构建资本市场防假打假综合惩防体系，严肃整治财务造假、资金占用等重点领域违法违规行为。对于减持，意见明确出台上市公司减持管理办法，对不同类型股东分类施策，坚决防范各类绕道减持。对于分红，意见明确加大对分红优质公司的激励力度，多措并举推动提高股息率。

　　如何推动上市公司投资价值提升?市值管理是各方关注的重点。意见提出了新的政策举措，提出制定上市公司市值管理指引。研究将上市公司市值管理纳入企业内外部考核评价体系。同时依法从严打击以市值管理为名的操纵市场、内幕交易等违法违规行为。　　

　　看点四

　　对退市负有责任的控制人要赔偿投资者损失　　

　　退市监管不仅关系着资本市场“出口关”，也关系着相关投资者切身利益。意见关于退市的政策举措，继续在畅通“出口关”上下功夫的同时，也对相关投资者的合法权益更加关注。

　　在畅通“出口关”上，意见进一步严格强制退市标准，进一步畅通多元退市渠道，进一步削减“壳”资源价值。其中，建立健全不同板块差异化退市标准体系、科学设置重大违法退市适用范围等值得关注。

　　与此同时，意见明确健全退市过程中的投资者赔偿救济机制，对重大违法退市负有责任的控股股东、实际控制人、董事、高管等要依法赔偿投资者损失。　　

　　看点五

　　完善证券基金行业薪酬管理制度　　

　　加强证券基金机构监管，需要推动行业回归本源、做优做强。意见明确，加强行业机构股东、业务准入管理；推动行业机构加强投行能力和财富管理能力建设；支持头部机构通过并购重组、组织创新等方式提升核心竞争力。

　　此外，意见还明确，完善与经营绩效、业务性质、贡献水平、合规风控、社会文化相适应的证券基金行业薪酬管理制度。　　

　　看点六

　　加强战略性力量储备和稳定机制建设　　

　　“加强交易监管，增强资本市场内在稳定性”是这次意见出台后各方关注的焦点之一，相关政策举措透露出不少信息量。例如，“加强战略性力量储备和稳定机制建设”的新提法令人瞩目。再比如，“探索适应中国发展阶段的期货监管制度和业务模式”“做好跨市场跨行业跨境风险监测应对”等意味着在促进市场平稳运行上，监管将进一步发力。

　　对于市场关注的交易监管，意见释放了明确的政策信号:出台程序化交易监管规定，加强对高频量化交易监管；制定私募证券基金运作规则；完善极端情形的应对措施；严肃查处操纵市场恶意做空等违法违规行为……

　　特别值得关注的是，意见在预期管理机制方面也带来了新的突破，明确了将重大经济或非经济政策对资本市场的影响评估内容纳入宏观政策取向一致性评估框架，建立重大政策信息发布协调机制。　　

　　看点七

　　优化保险资金权益投资政策环境　　

　　持续壮大长期投资力量离不开大力推动中长期资金入市。意见对于推动中长期资金入市提出了不少务实举措。

　　在建立培育长期投资的市场生态方面，意见提出完善适配长期投资的基础制度，构建支持“长钱长投”的政策体系。大力发展权益类公募基金，大幅提升权益类基金占比等。

　　意见明确了优化保险资金权益投资政策环境，落实并完善国有保险公司绩效评价办法，更好鼓励开展长期权益投资。完善保险资金权益投资监管制度，优化上市保险公司信息披露要求。完善全国社会保障基金、基本养老保险基金投资政策。鼓励银行理财和信托资金积极参与资本市场等。　　

　　看点八

　　促进新质生产力发展　　

　　意见中，关于“进一步全面深化改革开放，更好服务高质量发展”的政策举措提出，增强资本市场制度竞争力，提升对新产业新业态新技术的包容性，更好服务科技创新、绿色发展、国资国企改革等国家战略实施和中小企业、民营企业发展壮大，促进新质生产力发展。这标记出了下一步注册制改革走深走实的重点所在。

　　此外，相关政策举措还强调加大对符合国家产业政策导向、突破关键核心技术企业的股债融资支持；推动债券和不动产投资信托基金(REITs)市场高质量发展；拓宽企业境外上市融资渠道，提升境外上市备案管理质效等。　　

　　看点九

　　资本市场法治建设有望提速　　

　　近年来，资本市场高质量发展离不开各方共识的不断深化。本次意见中专门设置一条“推动形成促进资本市场高质量发展的合力”。其中对法治建设和加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度着墨颇多。

　　在法治建设方面，一系列市场期待的法律法规将逐步落地。意见明确，推动修订证券投资基金法。出台上市公司监督管理条例，修订证券公司监督管理条例，加快制定公司债券管理条例，研究制定不动产投资信托基金管理条例。意见还明确，推动出台背信损害上市公司利益罪的司法解释、内幕交易和操纵市场等民事赔偿的司法解释等。

　　此外，在形成资本市场合力方面，各方一直关注如何健全有利于创新资本形成和活跃市场的财税体系。意见在“深化央地、部际协调联动”的相关举措中给出了回应:落实并完善上市公司股权激励、中长期资金、私募股权创投基金、不动产投资信托基金等税收政策。

　　解读

　　证监会主席吴清:

　　为我国资本市场发展设定清晰路线图

　　《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》出台之际，记者专访了中国证监会主席吴清，对新“国九条”进行权威解读。　　

　　补短板强弱项　回应投资者关切　　

　　吴清表示，本次出台的资本市场新“国九条”，是继2004年、2014年两个“国九条”之后，又时隔10年，国务院再次专门出台的资本市场指导性文件。与前两个“国九条”相比，新“国九条”的内容有自身特点。

　　一是充分体现资本市场的政治性、人民性。强调要坚持和加强党对资本市场工作的全面领导，坚持以人民为中心的价值取向，更加有效保护投资者，特别是中小投资者合法权益。

　　二是充分体现强监管、防风险、促高质量发展的主线。强调要坚持稳为基调，要强本强基，严监严管，以资本市场自身的高质量发展更好地服务经济社会高质量发展的大局。

　　值得关注的是，本次出台的新“国九条”不回避热点关切，充分体现目标导向、问题导向。

　　吴清表示，特别是针对去年8月以来股市波动暴露出来的制度机制、监管执法等方面的突出问题，及时补短板、强弱项，回应投资者关切，推动解决市场长期积累的深层次矛盾，加快建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。　　

　　未来5年、2035年和本世纪中叶目标公布　　

　　新“国九条”聚焦中国式现代化这个中心，锚定金融强国建设这一奋斗目标，分阶段提出了未来5年、2035年和本世纪中叶资本市场发展目标。如何理解这一目标?吴清表示，推动资本市场高质量发展具有重要意义。

　　吴清表示，推动资本市场高质量发展，有利于促进科技、产业和资本高水平循环，完善现代化产业体系，推动发展新质生产力；有利于丰富金融产品和服务，创造更多增加居民财产性收入的机会；也有利于发展股权融资，优化融资结构，完善中国特色现代金融体系。

　　根据新“国九条”，接下来资本市场发展目标主要包括:

　　未来5年，基本形成资本市场高质量发展的总体框架。投资者保护制度机制更加完善。上市公司质量和结构明显优化，证券基金期货机构实力持续增强。资本市场监管能力和有效性大幅提高。

　　到2035年，基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场。

　　到本世纪中叶，资本市场治理体系和治理能力现代化水平进一步提高，建成与金融强国相匹配的高质量资本市场。

　　吴清表示，新“国九条”从投资者保护、上市公司质量、行业机构发展、监管能力和治理体系建设等方面，勾画了一幅令人振奋、催人奋进的发展蓝图。这一系列发展目标是系统全面的，也是层层递进的，必须坚持市场化法治化改革方向不动摇，尊重规律、尊重规则，一步一个脚印抓落实，久久为功，坚定不移把蓝图变成现实。

　　配套制度规则发布　形成“1+N”政策体系　　

　　围绕新“国九条”，证监会若干配套制度规则也相继发布。吴清表示，新“国九条”坚持系统思维、远近结合、综合施策，与证监会会同相关方面组织实施的落实安排，共同形成“1+N”政策体系。其中，“1”就是《意见》本身，“N”就是若干配套制度规则。

　　今年3月，证监会已发布严把发行上市准入关、加强上市公司持续监管等4个配套政策文件。12日，证监会又发布加强退市监管的配套政策文件，并对6项具体制度规则公开征求意见，交易所也就一批自律规则同步征求意见。

　　吴清表示，这是一个相辅相成的有机整体，必须一体推进，系统落实。

　　在强监管方面，证监会将构建全方位、立体化的资本市场监管体系，全面落实监管“长牙带刺”、有棱有角。

　　吴清表示，上市公司监管要突出全链条监管和提升上市公司投资价值，围绕严把上市关、严格持续监管、加大退市监管力度三个方面持续发力。机构监管要推动回归本源，做优做强，进一步压实“看门人”责任，引导证券期货基金等各类行业机构端正经营理念，提升合规水平、专业服务能力和核心竞争力。积极培育理性投资、价值投资、长期投资理念和健康的投资文化。交易监管要促进公平高效，规范各类主体和资金的交易行为，严厉打击扰乱市场的违法违规行为，维护公开公平公正的秩序。

　　在防范风险方面，吴清表示将提出一系列机制安排和政策举措。

　　吴清认为，从维护市场平稳运行、防范化解重点领域风险、健全预期管理机制、统筹开放与安全等方面提出一系列机制安排和政策举措。特别是要增强资本市场内在稳定性，完善风险监测处置机制，着力稳信心、稳预期。　

　　合力推动资本市场高质量发展　　

　　吴清表示，一个好的市场生态，机构投资者和个人投资者将共生共长、长线短线各类资金各得其所、发行人投资人相互成就、市场各参与方归位尽责、监管与市场良性互动，这需要各相关方面一道，共同把握好投融资、一二级市场、入口与出口、场内与场外等各类均衡关系，形成共建共治共享的资本市场有效治理。

　　在推动中长期资金入市方面，新“国九条”既强调大力发展权益类公募基金这个“基本盘”，又着眼于营造引得进、留得住、发展得好的政策环境，推动保险资金、社保基金、养老金等长期资金入市分类作出部署。

　　吴清表示，再比如，《意见》强调加强法治，围绕大幅提升资本市场违法违规成本，完善行政、刑事、民事立体化追责体系，提出了不少硬措施。只要持之以恒抓下去，资本市场一定会更加海晏河清。还比如，《意见》对深化央地和部际协调联动等方面提出了要求。

　　吴清表示，证监会将继续加强与各方面的工作协同，促进形成推动资本市场高质量发展的强大合力。

　　焦点

　　证监会发布《关于严格执行退市制度的意见》

　　加大力度出清“僵尸空壳”“害群之马”

　　为进一步深化退市制度改革，实现进退有序、及时出清的格局。昨日，证监会发布《关于严格执行退市制度的意见》(以下简称《退市意见》)。

　　《退市意见》着眼于提升存量上市公司整体质量，通过严格退市标准，加大对“僵尸空壳”和“害群之马”出清力度，削减“壳”资源价值；同时，拓宽多元退出渠道，加强退市公司投资者保护。具体包括以下几个方面:

　　第一，严格强制退市标准。一是严格重大违法退市适用范围，调低2年财务造假触发重大违法退市的门槛，新增1年严重造假、多年连续造假退市情形。二是将资金占用长期不解决导致资产被“掏空”、多年连续内控非标意见、控制权无序争夺导致投资者无法获取上市公司有效信息等纳入规范类退市情形，增强规范运作强约束。三是提高亏损公司的营业收入退市指标，加大绩差公司退市力度。四是完善市值标准等交易类退市指标。　　

　　第二，进一步畅通多元退市渠道。完善吸收合并等政策规定，鼓励引导头部公司立足主业加大对产业链整合力度。　　

　　第三，削减“壳”资源价值。加强并购重组监管，强化主业相关性，加强对“借壳上市”监管力度。加强收购监管，压实中介机构责任，规范控制权交易。从严打击“炒壳”背后违法违规行为。坚决出清不具有重整价值的上市公司。　　

　　第四，强化退市监管。严格执行退市制度，严厉打击财务造假、内幕交易、操纵市场等违法违规行为。严厉惩治导致重大违法退市的控股股东、实际控制人、董事、高管等“关键少数”。推动健全行政、刑事和民事赔偿立体化追责体系。　　

　　第五，落实退市投资者赔偿救济。综合运用代表人诉讼、先行赔付、专业调解等各类工具，保护投资者合法权益。

　　下一步，证监会将统筹推进各项措施尽快落地，严厉打击各类规避退市行为，更大力度保护投资者权益，提高上市公司质量，净化资本市场生态。

　　综合新华社、央视新闻、证监会官网