地方环境立法要比中央规定更有针对性

　　“2024年十佳生态环境志愿者”丁岩林。　受访者供图

　　2017年，一场跨年霾席卷多地，全国多地“为霾所困”。丁岩林和“空气侠”公益组织内多位成员在调查地处汾渭平原的韩城等多地时看到，一些企业烟囱冒着肉眼可见的黑烟、黄烟，不少固体废物更是被胡乱堆存。经过调查后，丁岩林与空气侠所在的多位成员根据调研情况，撰写了相关材料与建议信抄送原环保部。

　　2018年，汾渭平原等多地被列为大气污染防治的重点区域。经过多年治理，如今，汾渭平原碧空万里。

　　更值得一提的是，2020年，政府、企业、公众、专家学者以及第三方环境治理企业的多方环境共治模式开始在韩城实践。丁岩林当时曾表示，我们需要认识到，环保组织和公众关注环境问题、关注企业污染问题，不是无事生非，而是依法行使公众的环境参与权，同时也协助、帮助政府和企业发现环境问题、治理环境问题，降低环境风险。大家需要通过沟通消除信任障碍，建立互动并开展合作，共同推进区域环境治理的改善。

　　从1999年进入到环境法领域，2010年参与地方法规制定，到如今，丁岩林已经在环境法领域耕耘了25年。他累计观察2000余家企业，推动300多个环境问题治理，撬动环保投入16亿元。

　　除了环保公益组织法律顾问外，丁岩林的本职是西北政法大学经济法学院老师。昨日，环境日活动现场公布的2024年十佳生态环境志愿者，丁岩林位列其中。他表示，未来，在生态环境保护这条路上，他想做的还有很多。“希望可以给社会组织和公众普及、宣教更多生态环境知识，让他们知道哪些问题可能是环境违法问题，碰到后如何举报，如何投诉。”

　　对话

　　谈地方环境立法

　　要与地方实际结合把握度 也要考虑各方利益不“一刀切”

　　南都:十几年来，你深度参与国家与地方的环境立法工作，主持参与制定和修订的地方性法规有十几部。制定地方法规时需要重点关注什么?

　　丁岩林:地方法规制定有其独特性。重点注意两方面，一是不能与上位法冲突；二是不能立法“放水”，地方法规要比中央规定更有针对性、更有操作性。地方立法还要突出地方特色，与地方实际相结合。如果只与上位法保持一致，那么制定地方法的意义也就不大了。

　　将这两点结合并不简单。一般而言，地方立法是对中央立法的细化，但细化到什么程度，度的把控很关键。尤其设定行政处罚时，地方立法非常谨慎，很多地方立法在最后一章法律责任部分都很少。如果上位法没有规定的情况下，地方在设置处罚条款时，还要考虑会不会破坏营商环境，会不会增加普通人负担。因此，一旦地方要新设行政处罚，就要经过开听证会、专家论证会等严格论证后才能新设行政处罚。

　　南都:制定环境法过程中，不同利益方持有完全不同的意见，怎么办?

　　丁岩林:一部法律从起草到通过大概要改几十稿。企业在意的是，如果认定企业有违法行为，如何监管?每次立法都会征求有关部门的意见，也邀请被监管对象发表意见。

　　从监管部门角度来说，对行业乱象就应当用重拳，轻了不管用；对有些违规行为，不光要罚企业，还要罚企业的法定代表人、实际控制人、直接负责人等。

　　作为立法者来说，就要权衡各方利益，找到各方能接受的既符合立法法，又符合实际执行的规则和条文。同时也要考虑不同行业、企业的差异，不能一概“一刀切”。

　　谈公益诉讼

　　公益诉讼空间变小 社会组织、公众介入仍有必要

　　南都:近期大象案、鹦鹉案等引起社会广泛关注，但这类涉及动物福利的公益诉讼往往胜诉率较低，这是为什么?

　　丁岩林:环境公益诉讼尤其是涉及动物福利的公益诉讼非常难。主要是现有法律上并没有这方面规定，像大象案、鹦鹉案等，这些案件中涉及的动物是否属于公益保护的对象有待商榷。民法典1234和1235条规定得非常清楚，满足违反国家规定，造成生态环境损害的条件，才能被提起诉讼。《野生动物保护法》之外，自养的宠物或动物园的动物属于现在政策和法律的允许范围，因此想要获得胜诉就更难。

　　但尽管这类公益诉讼胜诉很难，但类似的呼吁仍是非常有意义的。很多公益组织会抱着一个想法，只要有这个动作，产生了影响，对社会带来了一定进步，甚至推动相关立法有所修改，目的也就达到了。比如像《治安管理处罚法》在修订时就已经把虐待动物纳入其中了，这也是一种好的趋势。

　　南都:环保公益组织提起环境公益诉讼时可能面临立案难、举证难和诉讼费用高昂等问题。针对这一情况，你有什么建议?

　　丁岩林:目前环境保护已处于非常重要的位置，很多地方法院也希望能有一些环境相关案件。立案难的障碍不是特别大。

　　举证中最大的争议在于鉴定，司法鉴定需要较高费用，环保组织可能难以担负。但司法解释也写得很清楚，法院可以职权来鉴定。有的法院专设生态环境损害或公益诉讼基金，用于案件司法鉴定。之所以举证难，还有一点在于一些社会组织欠缺环保知识，仅凭一腔热情工作。这些组织可以求教法律专家或生态环境损害专家。

　　诉讼费的确是一个较大的问题，目前一些环保组织在提起公益诉讼时会避免写金额，写以鉴定意见为准，这样也可以避免一开始就要缴纳过多的诉讼费。

　　南都:你觉得近几年来我国的环境公益诉讼发生了哪些变化?朝着什么方向在发展?

　　丁岩林:应该说是有进步。但就目前来看，公益诉讼的空间越来越小。原因在于，我们目前实行的双轨制，即生态环境损害赔偿制度与公益诉讼是并行的。同一件事环保组织可以提起公益诉讼，市政府可以代表国家提起生态环境损害赔偿，检察院也可以告。

　　很多地方政府不愿意让社会组织介入，因为一旦社会组织介入，就会进一步传播。这种情况下，市政府就自己立案去找企业。生态环境损害赔偿基于磋商而非诉讼，只需要找专家给出意见或找司法鉴定机构给出鉴定意见，很快就能达成一致，案子就结了。公益诉讼也就被驳回了。这样，公益诉讼的空间自然越来越小。

　　但这不意味着公益诉讼以后没有用武之地。如果生态环境损害赔偿过程长期不透明的话，这并不是一个好的趋势。社会组织、公众介入是非常有必要的。

　　采写:南都记者　王玮　实习生　潘洁